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Révéler l’identité des bénéficiaires effectifs des sociétés: une obligation nouvelle aux implications multiples

 

Dans le cadre de la lutte contre le blanchiment, la loi oblige désormais les sociétés à révéler l’identité de leurs bénéficiaires effectifs, et impose à toutes les personnes concernées, y compris celles qui sont soumises au secret professionnel, à coopérer avec les autorités fiscales. La notion de bénéficiaire effectif a également été introduite il y a quelques semaines dans le Code de Commerce, sans avoir été définie, ce qui ouvre la voie à des interprétations diverses.

 

Carine Tohme, Avocate à Tohme Law Firm et membre du Conseil d’administration de l’ALDIC

 

Le scandale Petrobras au Brésil, l’affaire de corruption au sein de la Fédération Internationale de Football (FIFA), les Panama Papers… Les affaires qui ont déferlé la chronique ces dernières années ont contribué à faire de la lutte contre le blanchiment d’argent, la corruption, le financement du terrorisme, la fraude et l’évasion fiscale, une priorité à l’échelle mondiale. Des engagements internationaux au plus haut niveau (LG20, Global Forum, GAFI, UE avec ses AMLD, etc.) ont été pris pour accroitre la transparence et limiter le recours à des prête-noms et des société fictives à des fins illégales. La plupart des pays ont mis en place des législations et des mécanismes permettant de révéler l’identité des personnes qui contrôlent et qui bénéficient effectivement en dernier ressort  de ces entités, c’est à dire celles qui en sont les bénéficiaires effectifs (« beneficial owners » ou mieux, « ultimate beneficial owners »). Le Liban n’est pas en reste. Sous la pression de la communauté internationale, le pays s’est doté d’une série de lois visant à accroitre la transparence, parmi lesquelles la loi 44 relative à la lutte contre le blanchiment d’argent et le terrorisme (2015), la loi 55 relative à l’échange d’informations à des fins fiscales (2016) et son décret d’application 1022 (2017), la loi 60 relative à la résidence fiscale (2016), la loi 75 relative aux actions au porteur (2016), la loi 74 relative aux activités de Trustees (2016). Concernant les bénéficiaires effectifs (« beneficial owners »), le Parlement a modifié en 2018 certaines dispositions de la loi sur les procédures fiscales définissant le bénéficiaire effectif et instaurant les sanctions relatives à la non-déclaration (loi 106). La décision 1472/1 a également apporté des clarifications sur la définition du bénéficiaire effectif.
Celui-ci est défini comme une personne physique, résidente au Liban ou à l’étranger, qui, en dernier ressort, détient ou contrôle effectivement, directement ou indirectement, des activités entreprises par une personne physique ou morale sur le territoire libanais. Cette définition est conforme aux principes du G20 et à la définition adoptée par l’organisme intergouvernemental GAFI (Groupe d’Action Financière).

L’aspect « détient ou contrôle » a ensuite été précisé dans la décision 1472/1. Le bénéficiaire effectif est la personne physique qui détient directement ou indirectement 20% ou plus du capital social ; ou qui détient la majorité des droits de vote ; ou qui détient les droits de prise de décisions « essentielles », par exemple celle de la révocation des administrateurs ou des organes de contrôle ; ou toute personne qui occupe un poste de « haute direction ». Ce poste pourrait concerner, selon notre interprétation, les administrateurs exécutifs (CEOs, CFOs, etc.).

Obligations fiscales et secret professionnel

Selon la loi 106, toute personne physique ou morale concernée doit fournir aux autorités fiscales les informations relatives à ses bénéficiaires effectifs dans les deux mois suivant le commencement des activités, sous peine de se voir infliger une amende, allant de 300 000 à 2 000 000 de livres libanaises selon la forme d’exercice de l’activité. L’entité concernée doit créer et conserver pour dix ans au moins un registre interne spécial relatif aux bénéficiaires effectifs.
Tout changement relatif aux bénéficiaires effectifs doit être déclaré, dans les délais impartis pour présenter les déclarations fiscales annuelles pour les personnes morales, et dans un délai de deux mois à partir dudit changement pour les personnes physiques.
Des pénalités importantes peuvent être imposées à tout actionnaire, associé, propriétaire ou professionnel quelconque qui refuse de fournir des informations relatives aux bénéficiaires effectifs associés à leur participation à l’activité. Car la loi impose à toute personne, administration publique, établissement public, municipalité, syndicat, ordre ou organisme du secteur privé de coopérer avec l’administration fiscale et lui fournir les informations qu’elle requiert dans le cadre de sa mission, sous réserve des dispositions relatives au secret bancaire. Cette obligation de coopérer s’applique aussi aux professionnels soumis au secret professionnel, comme les avocats ou les médecins.  La loi 106 le dit expressément : « Le secret professionnel ne peut pas être invoqué ». Quelle que soit l’information requise par l’administration fiscale, la personne devra donc obligatoirement coopérer, et ceci en violation de ses propres obligations légales de secret envers son client ou son patient.
Le Liban sacrifie ainsi un principe sacré comme le secret professionnel sur l’autel des obligations fiscales, et le soumet à la discrétion de l’administration fiscale qui risque d’en user sans aucune limite que celle qu’elle voudrait elle-même s’imposer, étant à la fois partie et juge.
Il n’y a pas de raisons que les avocats ou les médecins ne soient pas soumis à des obligations, mais le recours à ces derniers devrait être  encadré par un processus déterminé –  faire en sorte par exemple que la demande de levée du secret soit adressée à l’ordre concerné – et  limité à des cas particulièrement graves, comme le blanchiment d’argent, la lutte contre le terrorisme ou la fraude.  C’est le cas en France par exemple où les obligations liées à la déclaration du bénéficiaire effectif ne s’appliquent aux avocats que dans un contexte particulier, et dans les cas de soupçon de blanchiment ou de financement du terrorisme.

Implications au niveau du registre commercial

Outre les autorités fiscales, l’identité des bénéficiaires effectifs des sociétés doit aussi être transmise, depuis juillet dernier, au registre commercial. Dans les amendements au Code de Commerce introduits par la loi 126, figure en effet une disposition orpheline qui exige de communiquer « l’identité du bénéficiaire effectif » parmi les informations et documents à fournir lors de la création d’une société libanaise, sans définir la notion de bénéficiaire effectif ni se référer à la définition déjà existante dans la législation en vigueur. Ce qui ouvre la voie à des interprétations diverses.

Au lendemain de l’entrée en vigueur de cette loi, et avant même que ce concept ne soit défini ou expliqué, les présidents des tribunaux de première instance de Beyrouth et de Baabda en charge du Registre de Commerce ont ainsi imposé la déclaration des noms des bénéficiaires effectifs de « toute part sociale ou action de société », c’est-à-dire indépendamment du pourcentage détenu ou de la notion de « contrôle » qu’on retrouve dans la plupart des législations existantes à l’international. A défaut, la société ne peut effectuer aucune formalité auprès du Registre et ne peut recevoir aucun document. Or le registre du Commerce est un registre public, accessible à tous. L’information demandée, qui va au-delà de la définition communément admise de bénéficiaire effectif, serait donc à la portée de tout le monde. Cela risque d’exposer, voire de mettre en danger l’intérêt de certains groupes internationaux ou investisseurs qui, sans être des fraudeurs fiscaux ou blanchisseurs d’argent sale, ne désirent pas mettre à la portée du public des informations confidentielles ou courir un risque personnel (chantage, demande de rançon, enlèvement, calomnie, etc.).

Il est intéressant de comparer cette situation à celle de la France qui a récemment instauré l’obligation de communiquer auprès du greffe du tribunal de commerce (Articles L. 561-46, R. 561-55 et suivants du Code Monétaire et Financier, et R. 123-102 du Code de Commerce). Les informations sur les bénéficiaires effectifs ne sont effectivement accessibles qu’à un nombre limité de personnes, entre autres l’entité l’ayant déposé, les autorités judiciaires, TRACFIN, l’administration de douances, les personnes assujetties à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l’administration des finances publiques et toute autre personne justifiant d’un intérêt et autorisée par le juge commis à la surveillance du Registre et ceci avec un encadrement particulier.

L’impôt général sur le revenu

Au-delà des lacunes et aberrations mentionnées, la nouvelle législation relative au bénéficiaire effectif est une nécessité et s’inscrit dans la lignée des législations internationales. Dans le contexte local, elle pourrait également faciliter la mise en œuvre d’un impôt général sur le revenu.

Avec les informations récoltées sur les bénéficiaires effectifs, l’administration fiscale aura une base de données substantielle et détaillée pour évaluer le revenu global perçu par le contribuable au titre de ses investissements mobiliers et revenus professionnels et à laquelle s’ajoutera aussi les informations collectées par l’administration fiscale auprès des notaires qui ont l’obligation, depuis la promulgation du budget 2019 (article 53 de la loi de finances No 144 du 31/07/2019), de transmettre au ministère des Finances les contrats de vente et les procurations irrévocables relatifs aux contrats de cession immobilières pour permettre à l’administration fiscale d’en prendre connaissance et d’agir en conséquence. De surcroit, une copie préliminaire et non définitive de directives explicatives et de mise en œuvre de détection du bénéficiaire effectif mise en circulation sans l’aval des autorités hiérarchiques a laissé entrevoir de réelles intentions et velléités d’évaluation et de contrôle basées sur le train de vie, les dépenses et les signes extérieurs de richesse et ce, même si le but explicite desdites mesures reste de débusquer les prête-noms derrière lesquels se cachent les bénéficiaires effectifs.

L’ensemble de ces mesures couplée à une généralisation du numérique et du e-government dans un premier temps puis à la généralisation du numéro d’identification fiscal (NIF ou TIN) et la levée du secret bancaire dans un deuxième temps, permettrait aux autorités fiscales, à terme et dans un troisième temps, de paver le terrain à un élargissement de l’assiette fiscale et à une mise en application de l’impôt général sur le revenu qui remplacerait les impôts cédulaires et intègrerait dans une même assiette l’ensemble des revenus de toute nature des contribuables personnes physiques afin de les imposer par tranches progressives selon les capacités contributives de chacun et dans un esprit d’équité fiscale…si bien entendu l’Etat et ceux qui le dirigent consentent, eux aussi, à faire les efforts et les réformes leur incombant.

 

 

 

 

Au début du 13^ème siècle Jean sans terre (celui-là même qui fut combattu par Ivanhoe et harcelé par Robin des bois) demanda aux barons anglais un financement supplémentaire afin de poursuivre sa guerre contre la France. Les féodaux exigèrent droit de regard sur les dépenses royales.  Ainsi est née la Magna Carta de 1215 et avec elle le contrôle des contribuables sur les impôts qu’ils sont appelés à payer. L’impôt est légitime s’il est décidé et contrôlé par ceux qui le paient, ou leurs représentants.

 

En France, lorsque Louis XVI convoqua les Etats généraux pour voter les nouveaux impôts préparés par Necker, l’Assemblée nationale …supprima les impôts, perçus comme injustes et donc illégitimes. Elle les remplaça par les « contributions ».  Ce glissement sémantique est riche de symboles. L’impôt est imposé, alors que la contribution est souhaitée. Le contribuable se grandit en participant au développement de son pays.

 

Les libanais qui ont subi la jizya et le kharaj des ottomans, ont une perception historique de l’impôt très différente de celle des anglais et des français. Dans notre région, l’impôt n’a presque jamais servi à améliorer le bien être des citoyens. Il s’agissait d’un tribut payé à un occupant étranger pour prix de sa victoire. Il a fallu attendre la Moutassarrifiya et l’inspiration européenne pour qu’une disposition de la loi organique précise que les impôts devront servir en priorité à financer l’administration locale, seul le surplus pouvant être accaparé par l’Etat ottoman. Cependant, depuis la création de l’Etat libanais, la relation légitime entre le paiement de l’impôt et le financement des services publics s’est installée dans les esprits, et les lois fiscales successives, largement comprises et acceptées ont bénéficié d’une grande et tranquille stabilité… jusqu’à l’époque récente.

 

Notre Parlement s’acquitte aujourd’hui, bien que tardivement, de ce droit et devoir d’examiner dans le détail les impôts multiples et originaux sortis de l’imagination fertile des fonctionnaires du ministère des finances. D’où vient alors cette interrogation diffuse sur la légitimité de l’impôt ?

 

On dit au libanais qu’il doit payer des impôts pour financer l’administration, réduire la dette de l’Etat, et améliorer les services publics, alors qu’il se plaint d’une administration dont les pratiques sont dénoncées par tous, qu’il ne s’estime pas responsable de la dette abyssale de l’Etat, et que l’amélioration prétendue des services publics lui apparaît comme une occasion d’assurer des contrats juteux pour certains alors que le traitement des ordures n’est même pas assuré.

 

L’incapacité des responsables à résoudre des problèmes élémentaires et quotidiens tels que l’électricité ou les déchets, a provoqué une rupture du lien de confiance entre gouvernants et gouvernés. Les accusations publiques de corruption, et de gaspillage, les entrées maritimes et terrestres sans contrôle, l’application sélective de la TVA, aggravent le doute sur la capacité des dirigeants à gérer les recettes fiscales de manière transparente et au service de tous, en vue d’améliorer le bien être général.

 

 

Cette désastreuse image qui affecte gravement la légitimité de l’impôt est encore assombrie par le comportement agressif des services fiscaux installés dans une posture résolument antagoniste au contribuable, présumé fraudeur. Forte de son savoir technique, poussée par des instructions de collecte maximale, adossée à des lois nouvelles aussi nombreuses que complexes, encouragée par l’insuffisante information du contribuable, l’administration fiscale s’arroge parfois des droits exorbitants. Ses évaluations des biens immobiliers ou de la valeur locative atteignent parfois le double de la valeur réelle, sans que le contribuable puisse s’y opposer utilement.

 

Tout cela exaspère le citoyen, au point que certains ne voient plus dans l’impôt que son caractère arbitraire. Plus grave que l’arbitraire, un soupçon de discrimination commence à s’insinuer, alimenté par la genèse monopolaire de la décision fiscale. Il faut répondre à ces inquiétudes dès lors qu’elles sont exprimées, même si elles sont infondées, avant qu’elles prennent un aspect politique ou communautaire.

 

Le chemin sera long et malaisé pour retrouver la confiance du peuple et affermir la légitimité de l’impôt. Cependant quelques actions relativement simples et non coûteuses pourraient améliorer la « perception » de la légitimité de l’impôt.

 

Tout d’abord ceux qui votent l’impôt doivent le payer, et faire savoir qu’ils le paient. Il est inutile de laisser croire que « l’impôt est voté par des gens qui ne le paient pas pour dépenser l’argent de ceux qui le paient ». Les grandes fortunes libanaises, connues de tous, seront de préférence en première ligne pour exprimer leur solidarité nationale en assurant leur part du fardeau fiscal.

Cette exemplarité est indispensable ainsi qu’une communication de vérité sur la répartition des charges de manière équitable et non discriminatoire.

 

Les instructions de maximiser à tout prix  les recettes placent les services dans une position irrémédiablement antagoniste face au contribuable, présenté comme un ennemi, ou au mieux un adversaire. L’administration doit défendre l’Etat de droit et non les droits de l’Etat. Cet état d’esprit pousse les fonctionnaires à franchir la ligne rouge de la loi, pour imposer des pratiques arbitraires, particulièrement contre les plus faibles. Ces instructions, parfois sanctionnées par le Conseil d’Etat, peuvent et doivent être rapidement corrigées. L’administration fiscale n’est pas responsable des recettes de l’Etat. Elle est responsable de l’application de la loi. Encore faut-il que cette loi, et ses détails d’application soient connus des contribuables.

 

L’amélioration de l’information du contribuable sur ses droits et devoirs est également une nécessité absolue. Combien d’assujettis ont-ils été lourdement sanctionnés pour n’avoir pas souscrit dans les délais une déclaration au motif que nul n’est censé ignorer la Loi, alors que seuls quelques spécialistes peuvent suivre le rythme effréné des modifications législatives et connaître précisément les obligations des contribuables. Un effort soutenu de communication aiderait le contribuable à savoir ce qu’il doit faire, quand il doit le faire, auprès de quels services etc….Bref, faire connaître les démarches et les simplifier. Les avocats, les juristes et la presse devraient accompagner ce nécessaire effort d’information.

 

Le questionnement de la légitimité de l’impôt n’est pas anodin. Il peut entrainer des conséquences graves. Le refus de Jean sans terre de respecter les engagements pris dans la Magna Carta a provoqué des événements sanglants qui ne cessèrent qu’à la mort du roi. La révolution américaine fut déclenchée par une taxe sur le thé. En 1789 Louis XVI convoqua les Etats généraux pour voter des impôts destinés à couvrir le déficit du budget. On sait comment cela s’est terminé. Un impôt perçu comme arbitraire, inefficace et discriminatoire peut affecter la légitimité de celui qui le lève. Il est urgent d’en prendre conscience.

 

 

Par Georges Fadlallah.

Ancien avocat aux barreaux de Beyrouth et de Paris et membre du Comité Scientifique de l’ALDIC

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It becomes obvious nowadays and more particularly in developing countries like Lebanon, that tax incentives are found to be used and carried out in a manner which undermines the intention of the tax law such as where a taxpayer has misused or abused the law. This is typically achieved where the course of action taken by a taxpayer is so blatant, artificial or contrived that it is only explicable by the desire to obtain a relevant tax benefit as it will be more after described in detail. It may occur as well where the tax incentive is so obsolete and outdated that it does not fulfill its true function of economic lever and meet the primary objective of the legislator.

Therefore, and in order to be efficient and achieve its purposes ultimately, such incentives should be well assessed by the authorities, as part of the general social and economic vision, with a view to enact comprehensive, proactive pay equity legislation in consideration therewith. This should be implemented along with a structural reform of our tax regime in view of making it more inclusive, fair and efficient. On that point four questions may be asked and answered in order to outline some of these issues and attempt to suggest some solutions.

 

• Can tax incentives have counterproductive effects and lead to results contrary to those targeted? What are the measures to prevent it?

 

It is now recognized that the tax strikes and modifies the pre-established order of things and has effects on the behavior of economic agents or on the market itself, and more particularly on production, consumption and circulation. It also triggers psychological reactions. It is for this reason that its use as a lever for purposes outside its ordinary function of covering public expenditures and charges must be carried out with great care and attention.

 

Indeed, using the fiscal instrument through incentives for interventionism and cyclical regulation may be useful in guiding the economy and developing it as to ensure some equity through the redistribution of wealth, however this use can also be counterproductive both at the institutional and organic level and at the sectoral level and thus lead to results contrary to those discounted.

 

1. a) At the institutional and organic level (Macro):

 

First of all, it must be recognized that all the incentives and tax reduction policies granted for economic and social purposes, constitute today what are commonly referred to as “tax expenditures” and must be dealt with in the same way as budgetary allocations and expenditures. However, unlike the latter, they are much less measured, evaluated and controlled. It is often the case of tax exemptions and amnesties which cost and impact would only be known afterwards. It is a kind of waiver of revenues through the application of tax exemptions. This is exactly what occurred for example by reason of the several exemptions and discounts provided by the latest budget laws on penalties due by taxpayers on unpaid taxes and/or late payments as well as for the decrease of the registration fees on residential properties adopted by the Law No 79 dated 18/4/2018 (Budget 2018).

Moreover, these policies often contribute to the creation of bids in the exemptions that eventually neutralize if not to affect seriously the state budget and the situation of its public finances disabling or depriving other essential funding to development. Any favorable provision intended to encourage taxpayers to adopt a particular behavior could only be tax expenditure since it derogates from the present tax structure.

 

Finally, at this level, the multiplication of particular measures is clearly an element of complexity of the system that is harmful to both the taxpayers lost in this complex jungle and the tax agents who shall have to manage it. The means to hedge against the aforementioned adverse effects lies in a prior economic impact study and the establishment on an annual basis of a report, annexed to the Budget law and discharge bill (i.e. the Finance settlement bill that set out the financial results for each civil year and approve any differences arising out of results), which traces the evolution of tax expenditures by bringing up in a substantial and distinct way the initial projections, the updated evaluations and the observed results. In this regard, it will then be easy to encrypt the direct shortfall derived from a particular measure and the discounted counterpart to term (growth, employment, balance of payments, etc.).

 

b) At the sectorial level (Micro): Any judgment on a political incentive stems from the capacity to measure the effectiveness of the provisions adopted, which means widely enough from the degree of achievement of the stated objectives. According to Haavelmo’s theorem, “the recovery of the economy shall be possible without any variation in the budgetary balance, the additional expenses being financed by an equivalent supplement of revenues and the national income increasing by the same amount”. Identifying and listing the measures derogating from the policies pursued, quantifying them and determining the beneficiaries by sector of activity and category of taxpayers allows the comparison of objectives and results through costs precisely evaluated. As such, several examples of counter productivity can be identified as for example; the reduction of taxes on the capital (distribution of dividends, interests, etc.) in order to promote productive investment through private financing may lead to opposite results since the beneficiaries of such measures, once their disposable income increased, would find it more useful to save than to invest or consume; which would be less stimulating and useful for the economic activity. Similarly, a policy of stimulating real estate activity by reducing or eliminating the registration and transfer duties and/or capital gains tax (betterment tax) and/or exempting from the VAT can lead to a surplus and to an inadaptability leading to a dangerous hub and consequently a sector crisis. The recent Lebanese and Emirati examples are just one example, to the same extent as were the subprime a couple of years ago in the US. Indeed, and owing to such policies, Lebanon get stuck today with hundreds of thousands of vacant apartments whereas other hundreds of thousands of citizens are deprived of ownership and cannot afford the high value of such apartments and connected inappropriate product range. Hence, the country ended up with this very significant recession and emergency situation triggered by the lack of adapted policies and development programs. Situation which had moreover a devastating effect on the development and growth since the real estate sector has always been during the last two decades an engine and a key driver of economic growth and job creation in Lebanon. Besides, some tax incentives enacted in the last century became obsolete, outdated and henceforth inappropriate and unsuitable to the changing environment. Among those, the permanent exemption from income tax that has been granted to the educational institutions since 1959 (article 5 of the Income Tax Law) and that was originally intended to combat illiteracy since it was vital that everyone receive an education and thus increase school registration in general. However and taking into consideration the eradication of illiteracy over the decades, the overall implementation of such exemption resulted in a departure from its original aim and in an selective use of it as a tax benefit and profitable tool which has led to school and private university multiplications without any serious control and therefore to a decrease of education’s level and concomitantly to the lowering/downgrading of the status of the public school and university.The counterproductive effects apply as well for other permanent or temporary tax incentives such as for maritime and aerial transportation companies that has created a monopolistic situation and unlawful competition in favor of the Middle East Airlines (MEA) with a permanent and unjustified increase of travel and transport rates. Indeed, the permanent exemption provided to the national company by virtue of the income tax law (article 5 of the Legislative-decree No 144 dated 12/6/1959 with its amendments) has granted the latter an abuse of a dominant position that has killed all competition and enabled excessive rates to be charged because of this dominant position. Another unjustified exemption still applying despite the flourishing and developed sector is provided by the Decree-Law No. 50 of July 15th, 1983 to Investment banks and Medium and long term credit banks (Specialized banks) whereas they are exempted from the income tax (17%) during the seven first financial years following the date of incorporation; in addition to an exemption afterwards up to a ceiling of 4% of the bank’s paid-up capital which is considered as a deductible charge. Needles to mention in fine the tax exemption applying on assignment of shares in Lebanese joint stock companies (SAL) which has entitled many evaders to transfer their assets and real estates to third parties assignees or heirs without any tax liability.    Finally, featuring among the counterproductive effects, there is the issue of vested rights, owing to the profits thus acquired by certain groups of taxpayers or citizens, which will be difficult to be challenged as we are living the painful experience currently in Lebanon with the reconsideration of social privileges in the public sector or tax privileges in the private sector.

Hence, according to the eminent French Professor Maurice Lauré (the initiator of the VAT), the tendency is to increase the derogating measures, since the new provisions rarely correspond to the elimination of vested rights; with the further risk that their accumulation leads to “a tax system into ruin”. This led the latter to say that “taxes are instruments conceived to collect and not to guide” or “a scalpel, instrument with which we do not lead but we decide”.

 

Here too, the means to guard against the negative and counterproductive effects is based on the search for a preliminary impact study and a reliable statistical device with the result of sufficiently precise studies of the reactions of taxpayers on tax incentives. Moreover, the observation of tax experiments carried out in respect with groups of taxpayers or similar economic agents has shown its utility in order to measure with accuracy the effectiveness of tax incentives.

Not to mention also that these incentives must necessarily be coupled with factors other than the tax factor but also decisive such as the legislative and political stability, the quality of the infrastructure, the equipment and the workforce, the judicial fair and reliable system, (etc.).

 

 

 

• Positive discriminations as a regulatory tool and a tax equity factor.

 Tax incentives are inherently derogatory and therefore generate discrimination. Such inequality rupture may nevertheless be constitutionally accepted as a source of redistribution and equity. Thus, it is accepted that “the principle of equality” does not prevent the legislator from enacting incentive measures for the creation and the development of an activity sector concurring with the public interest, by granting tax advantages. It also assists to promote certain sectors such as the agriculture suffering from a basic handicap and unequal opportunities and circumstances compared to other sectors. Thus, and agrarian and land tax was adopted in Lebanon by virtue of a Law enacted on 20/12/1951 but was never applied and its effects and entering into force were suspended by various legislative-decrees as of the legislative-decree No107 dated 13/6/1959 till the legislative-decree No 40 du 22/2/2007, owing to the deplorable and unfortunate situation of the agricultural sector in Lebanon which does not exceed 4% of the GDP. In fact, the overall economic and financial situation of the rural world, the risks linked to the numerous climatic and biological hazards on which the humankind has very few grip and the constraints resulting from the international competition, particularly from subsidized countries, can justify exemptions and other favorable provisions for this vital sector.In addition, it is worth mentioning that a tax reduction or exemption from a sector or category of taxpayers can be offset by the increased business performance and increased revenues and consumption capacity that will re-establish definitely and by the imposition itself the basic equilibrium.On the other hand and with regard to the principle of equity (or equality), it does not mean an equilibrium “exponential” treatment but should allow “positive” discrimination according to the contributive capacities of each, family or professional situations. It requires ultimately from all taxpayers the same effort according to the famous principle of equality of all before the tax. This principle can take actually two forms: vertical equity that seeks to reduce disparities in the living standards between households and that is intended to be distributive and with equal sacrifice. Whereas the other form consists in a horizontal equity that states that two people in the same situation should have the same rights and obligations. It stands against any kind of discrimination, with a major reserve however, that no individual should benefit from an exemption or a tax privilege that is not accessible to people in a similar situation.Nevertheless, the desire for a social reform and the reduction of inequalities through taxation brings up, as in economic matters, a gap between stated objectives, the means implemented and the results achieved. The idea of equity is first of all unequally perceived and accepted. In addition, many malfunctions appear which obliterate the efficiency and the finality of these measures and which run counter to the concepts of tax justice and equity and this, by the excessive use of the mechanisms of incentive (ex: unequal taxation of wealth and labor income, differentiated opportunities for tax evasion and tax fraud, multiplication of particular categories of taxpayers, etc.).In this regard, we must reconcile the considerations of equality and efficiency. The redistribution or the access to the income for the most deprived persons should not be provided in the form of encouragement to assistantship, inactivity or isolation. Nor should it subsidize massively activities relatively unproductive. It needs to be targeted and directed in the direction of an initiation to work, train, save and invest to ensure a sustainable income that drives growth and consumption and sustainable economic development of the nation and creates jobs. The effective opportunity to access a job is one of the fundamental rights that must be ensured and maximized.

• What are the correlations between tax incentives for savings and tax incentives for investment and promotion of innovation?

 

There is no doubt that the common goal of most developing countries today is to address the deficit of their balance of payments and low savings, in a way to promote private investment. In this regard, these countries use a range of incentives open to both local economic agents and foreign investors to attract foreign capitals and to carry out projects that will serve to enhance the state of the infrastructures and to modernize them, to develop the territory, to create jobs, to bring in foreign exchange, to stimulate growth and finally to increase budgetary revenues.

Among the indicated measures: the partial or total exemption of the profits or at least the exemption of the part that is likely to be reinvested. Moreover, we can mention other measures such as the signing of tax treaties with the countries concerned and the establishment of investment codes which include tax provisions promoting the investment as well as benefits that may be contractually agreed or on an administrative license. These exemptions and benefits will vary depending on the nature and amount of the investment contemplated. The overall is to reassure the investor with long-term commitments, including the stabilization of tax burdens for a fixed period.Free zones are also another means of achieving the above-mentioned objectives since they ensure, on the one hand, the possibility of securing jobs, planning the territory for the purpose of a sustainable development, achieving priority economic objectives. On the other hand, for the investor, it entitles him to reduce taxation and get rid of complications and legislative and bureaucratic constraints.Internally, savings and investment stimulation can occur from a double point of view: on the one hand, by the ability to save, which results from the reduction of the tax burden and therefore from the increase of the available portion of income that can be used either directly or through banks and financial corporations or collective funds for productive investments. Likewise, this ability to save will also be largely dependent and tributary on the manner in which the remuneration of savings will be taxed.

Secondly, this stimulation of saving will take shape at the level of the companies themselves with respect to the distributed incomes and self-financing capacities. The following would allow the companies to benefit from private savings for their development. However, it would be necessary, as a precondition for incentives and exemptions, to ensure that the agents are willing to save in a context of a productive investment and that the entrepreneurs are willing to invest the money saved. Hence, it is worth specifying that the incentive of savings and investment can also be achieved a contrario by a tax surcharge of the distributed or capitalized amounts (i.e. which emerge from the economic circuit). It is also clear that the tax policy of saving and investment incentives should not have the influence of a short term recovery as a unique consequence and strategy.

Finally, among the concerns that have emerged recently, the necessity of the intervention of the State appears in news fields that are of great importance such as the environment or innovation.

This situation led to the setting up, as in France, under the Madelin law, of special fiscal provisions in the form of preferential measures or tax expenditures. In this respect, we can cite the case of individuals who undertake participative investments (Crowdfunding) and who can benefit from a tax reduction (IR).

In addition to the foregoing and to the same extent, one of the proposals of the French National Conference of 2013 on this matter was to create a “Entrepreneur-Investor” account intended to avoid systematic annual taxations. It would be provided for that purpose, a suspension of taxation of capital gains in case of reinvestment and globalization and a compensation of capital gains and losses recorded in the account.

 

• How to increase revenues in order to reduce the fiscal deficit although being fair and equitable?

 

Usually the easiest way to increase revenues is to focus and target on easy-to-collect taxes such as VAT, customs duties at the border and selective high-yielding excise taxes. However those taxes are regressive and very far from the desired objective of fairness and equity. Therefore, all efforts must now focus and stress on the modernization of fiscal institutions and the broadening of the tax base. Besides, mobilizing revenues more efficiently implies a broad consensus on several measures or steps that should first and foremost be adopted. The most important and fundamental of these measures is to combat tax evasion and fraud as well as to incorporate the informal sector into the formal economy, wherever feasible.

Given that the structures of our economy have not changed sufficiently, that the corruption remains endemic, that the inequalities have worsened and that our growth is uneven and never leads to sustainable development, the government may adopt as starting points, for the establishment of a modern system and an efficient tax policy, a number of guiding principles. The first of these principles focuses on broadening the tax base through an efficient struggle against fraud, tax evasion and smuggling. This can only be achieved through the intelligent and gradual orientation of the informal sector towards the formal sector as aforesaid by providing concomitantly to those in a precarious situation, a clear and simplified legal device as well as the necessary social coverage. It would be necessary, in the same way, to distinguish between those who are fleeing taxes and must be duly controlled and sanctioned, and those who make real losses and suffer in order to survive in a competitive market with unequal weapons. To this end, it would be necessary to make sure that the administration is no longer judge and party at the same time, that is to say entitled to elaborate the texts, to apply them and to control the execution as it is currently the case.

The struggle against fraud and tax evasion also depends mainly on seeing that the economic activity generating the tax base is within the reach of the authority of the state and involves necessarily other complementary important measures. These include, inter alia, tackling several loopholes in the current tax system such as the schedular taxes and bank secrecy as well as the weakness of the notification procedures in view to apply on the midterm the tax identification number for each resident, whether national or foreigner, and the general income tax with progressive measured rates. Needless to precise that the aforementioned measures need to be accompanied by an implementation of algorithms and remote of computer groupings of taxpayers’ accounting data, by means of computer interface links and thus, in order to highlight the flaws and to pursue the recalcitrant.

In addition, the tendency of resorting permanently to tax rebates and amnesty should be abandoned inasmuch it affects equity and fairness and causes fiscal civic-mindedness. The result of this will be that taxpayer compliance should improve henceforth with a perception that most are complying and those who do not comply experience adverse consequences.

Hence and through broader taxation the governments could raise additional revenues in an equitable manner to fund inclusive growth as well as social and infrastructure programs, create jobs and fight inequality. This should occur in parallel with an effort of tax harmonization through the regrouping of disparate fiscal provisions in a General Tax Code. It would also be appropriate to extend the scope of the VAT to all the economic activities, to reorganize its ceilings and rates and to guarantee its neutrality and equity, particularly at the level of the products of first necessity which should remain exempted at a 0% rate.

In conclusion, it must be pointed out that any judgment on an incentive policy is based on the effectiveness of the adopted provisions, which is to say largely on the degree of achievement of the stated objectives. The way to prevent it and to succeed is based on the research of a preliminary impact study and a statistical system with reliable thematic data. In addition, there are sufficiently precise studies of the taxpayers’ reactions that must be done. These data should be the necessary preliminary for all analyzes and reflections with an econometric model in order to measure the impact of the change of each factor on the income, the inflation, the consumption or the tax revenues. It is a fundamental tool for preparing the decision.

It goes without saying that Lebanon is requested today to demonstrate transparency and accountability in its use of public funds and true willing to proceed to serious reforms. The international organizations and doors at the CEDRE conference in April 2018 highlighted the importance of targeting fiscal and expenditures reforms to achieve stability and secure revenues to help the country exit its fragile situation and avoid collapse. It is indisputable that the choice of either the policy or steps that should be adopted taxation wise should be guided by the country specific circumstances as well as by operational and practical constraints; taking into account the significant analytic challenges involved in the choice of priorities and urgent needs. Therefore, we have reasons to believe that the Lebanese authorities focus currently on tax revenue collection as an urgent need to cover the several operating costs and aggregate expenditures. The targeting is on the one hand, on easy-to-collect taxes as customs duties at the border and selective high-yielding excise taxes. On the other hand, on measures aiming to broaden the tax base by increasing the number of registered taxpayers and improving compliance with tax obligations along with the rebuilding or modernizing of organizational structures and basic processes of the administration. At a later stage and once the country becomes more stable, the objective should stress on the modernization of fiscal institutions and in depth fiscal reforms as well as through medium-term revenue and expenditures strategies; taking into consideration certainly the country-specific circumstances and conditions at that time. This will undoubtedly help combatting corruption and improve public perceptions of fiscal institutions.

The challenge is huge but stimulating, and we have good reasons to consider deservedly today that the time is no longer to postponed but to action.

 

Karim DAHER

Plusieurs réformes sont nécessaires aux niveaux fiscal, législatif et réglementaire pour permettre le développement d’une véritable industrie de services financiers au Liban, une industrie qui serait créatrice d’emplois et source de devises.
Jean Riachi, PDG de FFA Private Bank et membre du Conseil d’administration de l’Aldic

 

Le gouvernement libanais a présenté le rapport du cabinet McKinsey, publié en 2018, comme un outil de pilotage stratégique. Mais ce rapport de 1300 pages est davantage une compilation de données et de statistiques qu’une réelle réflexion sur les mesures concrètes à mettre en œuvre pour développer l’économie libanaise. Comme s’il fallait justifier le montant exorbitant des honoraires payés par l’Etat libanais. A ce titre, il est utile de rappeler les propos tenus il y a quelques mois par la directrice du Fonds monétaire international, Christine Lagarde : « Je regarde autour de moi pour voir s’il y a des représentants de McKinsey ou du Boston Consulting Group, et si c’est le cas, s’il vous plait écoutez-moi : Je vois plein de pays à bas revenus et à économies émergentes payer des millions de dollars à des consultants afin de construire leur vision stratégique ; (…) je recommande d’économiser cet argent (…) Les consultants peuvent faire leur travail en appliquant les 17 principes (nda : du FMI)  et les traduire dans la réalité, mais ne les réinventez pas ».

Parmi les secteurs prometteurs identifiés, le rapport McKinsey évoque  les services financiers, sans détailler les mesures nécessaires pour les développer.  De nombreuses réformes doivent pourtant être mises en œuvre, à la fois sur le plan fiscal, règlementaire et juridique, pour permettre au Liban de devenir un véritable centre financier.

Le secteur représente aujourd’hui 9% du PIB du pays, mais la part des services non bancaires y est anecdotique. Avec des dépôts bancaires équivalent à 300% du PIB, le Liban, qui pourtant se targue d’être en pointe dans le domaine financier, est un des rares pays au monde qui n’a pas pris le train de la désintermédiation financière pour le financement du secteur privé, et encore moins pour la dette publique qui représente le gros des actifs bancaires. Cette hypertrophie de la banque traditionnelle a pour conséquence un système dans lequel les banques et leur déposants d’un côté, et le secteur public d’un autre côté, sont otages l’un de l’autre, au détriment d’un financement efficient du secteur productif. Plus grave, les banques n’ont plus la possibilité de jouer leur rôle de censeur de la mauvaise gestion du secteur public puisqu’elles sont contraintes de continuer à financer un déficit sans cesse croissant si elles veulent maintenir la croissance et la rémunération des dépôts.

Le système bancaire a longtemps joué un rôle positif dans l’équilibrage de la balance des paiements en attirant les dépôts des non-résidents, compensant ainsi le déficit structurel de la balance courante. Mais le système n’exporte quasiment pas de valeur ajoutée et encore moins de savoir-faire à l’exception de quelques expériences, plus ou moins réussies, d’implantation à l’étranger.  Depuis le début de la crise syrienne, la capacité du système à attirer les dépôts a montré ses limites. Pour se procurer des devises, le pays doit absolument augmenter ses exportations de biens et services, notamment financiers.
Au-delà de cet impératif, le développement des services financiers doit répondre à deux enjeux stratégiques. Le premier est d’assurer aux secteurs productifs des capitaux qui s’investissent à long terme. Le second est de générer de l’emploi en encourageant l’implantation au Liban de services financiers à forte valeur ajoutée à destination des résidents, et surtout des non-résidents. Si Beyrouth devenait un jour le Dublin ou le Luxembourg du Levant (et rattrapait le retard perdu par rapport au  centre financier off-shore de Dubai, le DIFC), des milliers d’emplois pourraient être créés : comptables, auditeurs, avocats spécialisés, administrateurs de fonds, banquiers privés, spécialistes de M&A, gestionnaires de fonds mutuels, gestionnaires de fonds de capital-risque, courtiers, traders, etc…
Parmi les efforts qui ont été fait en ce sens, figure la création de la CMA, l’autorité des marchés financiers, qui  a mis en place un certain nombre de réglementations. Plus récemment, l’attribution par la CMA à un consortium mené par Bank Audi d’une licence pour la création et la gestion d’une bourse électronique devrait permettre de contourner les lourdeurs bureaucratiques de la bourse de Beyrouth.
Mais le développement d’un vrai centre financier à Beyrouth est freiné par l’absence de vision à long terme et de nombreux obstacles, notamment au niveau légal.

Réformer le cadre légal, fiscal et règlementaire

Malgré la refonte récente du code de commerce, certaines lois restent inadaptées aux besoins des investisseurs non-résidents et résidents.  C’est le cas notamment des lois sur les fonds d’investissements et la titrisation qui auraient besoin d’être révisées. Il faudrait, en particulier, consacrer la transparence fiscale pour éviter les interprétations abusives du ministère des finances et une double imposition qui rend ces structures totalement inutiles.

L’absence de législation sur les fonds de capital-risque, les trusts ou les fondations contraint aussi les gestionnaires de fonds à se tourner vers des juridictions étrangères comme Jersey, Luxembourg ou le DIFC pour satisfaire les besoins d’une opération ou pour structurer le patrimoine de famille fortunée. Cela représente du travail en moins pour les comptables, les auditeurs ou les avocats au Liban.
Autre frein au développement au Liban d’une plateforme de services financiers : la fiscalité des revenus de valeurs mobilières pour les non-résidents.  Le Liban est peut-être l’un des seuls pays au monde à taxer les non-résidents pour des revenus issus de titres étrangers lorsque ces titres sont conservés ou gérés par une institution financière libanaise. La décision ministérielle datée du 22 décembre 2017, interprétant  de manière abusive l’article 51 de la loi 497 de 2003, a eu un impact immédiat.   Elle a entrainé la clôture de nombreux comptes de non-résidents qui détenaient des titres étrangers (parmi lesquelles des institutions financières et des fonds d’investissements), et leur transfert à Dubai.
En règle générale, il faudrait que les pouvoirs publics acceptent que la fiscalité ne vise pas uniquement à collecter des recettes, que l’économie a besoin de stabilité fiscale et législative pour se développer, et que la hiérarchie des normes doit être respectée.

Enfin, dans certains cas, les règlementations émises par la CMA sont aussi un frein au développement de services financiers compétitifs, la CMA apparaissant plus soucieuse de contrôler et protéger les investisseurs que de développer le marché, alors que les deux font partie de sa mission selon la loi 161.
Par exemple, la régulation « Series 6000 » relative aux offres publiques impose de nombreuses contraintes, coûteuses en temps et en argent, aux entreprises souhaitant attirer des capitaux et se faire coter en bourse. Cette même régulation fait courir des risques juridiques aux intermédiaires financiers qui préparent les prospectus, en les rendant légalement responsables dans le cas où, indépendamment de leur volonté, des informations trompeuses auraient été incluses dans les prospectus. Ne faudrait-il pas plutôt encourager les entreprises et les intermédiaires financiers à accélérer le recours au marché en assouplissant ses règles ?

D’autres régulations limitent le développement du Private Banking pour les clients fortunés ou « professionnels » au Liban.  La « series 8000 », effective depuis janvier 2019, oblige ainsi les institutions libanaises à obtenir une autorisation préalable pour chaque fonds d’investissement dans lequel un client investit. Or, dans le monde, les bonnes pratiques consistent à proposer une « open-platform » avec la possibilité de sélectionner les meilleurs fonds, ce qui permet notamment d’éviter les conflits d’intérêts. A titre d’exemple, au DIFC, les fonds agréés par les régulateurs des pays de l’OCDE sont librement commercialisés. En cas de mandat de gestion, l’autorité de régulation du DIFC, la DFSA, considère que le mandataire agit en lieu et place du client. Aucune forme d’agrément n’est donc nécessaire. Cette interprétation est refusée par la CMA, ce qui limite les possibilités de choix d’allocation offertes au gestionnaire.
Par ailleurs, la tendance mondiale pour les détenteurs de gros patrimoines est de s’orienter en partie vers des placements privés. La CMA a retenu le concept de « exempt offer » (series 6000 – part D), mais elle l’a vidé de toute substance en soumettant dans les faits les placements privés à autorisation préalable. Cette procédure peut prendre de longues semaines, quelle que soit la catégorie de client concerné. S’agissant de placements pour lesquelles, souvent, une décision rapide doit être prise, il devient impossible pour le client d’une institution basée au Liban de profiter de certaines opportunités.
Ces exemples ne sont pas exhaustifs, mais ils montrent comment le Liban, qui avait la réputation d’être un centre financier régional, est en train d’aller à contresens et combien des réformes sont nécessaires.

 

 

 

L’utilisation de l’instrument fiscal à des fins d’interventionnisme et de régulation conjoncturelle peut s’avérer utile pour l’économie. Mais elle peut aussi mener à des résultats contraires à ceux escomptés.

Karim Daher

 

Les incitations fiscales peuvent être utilisées dans un premier temps pour orienter ou développer l’économie, ou pour assurer une certaine équité en redistribuant les richesses. Les théories keynésiennes et post keynésiennes l’ont assez démontré. Mais cette utilisation peut aussi s’avérer, à certains égards, contreproductive aussi bien au niveau institutionnel et organique qu’au niveau sectoriel.

Dans les finances publiques modernes, les mesures incitatives et autres politiques d’allègements fiscaux, consenties originellement dans une finalité économique et sociale, constituent ce qui est communément appelé de nos jours des « charges fiscales » (Tax expenditures). En d’autres termes, des dépenses qui doivent être traitées comme les dotations et dépenses budgétaires. Or, à la différence de ces dernières, les incitations sont bien moins mesurées, évaluées et contrôlées, aussi bien par les instances de contrôle administratives et judiciaires que par le Parlement.

Les amnisties fiscales par exemple ont un coût et un impact qui ne sont connus qu’à posteriori et sont pour l’Etat une sorte de renonciation à des recettes qui affectent son budget et le privent de ressources utiles au développement économique et social.

Le meilleur moyen d’éviter un dérapage est d’accompagner les lois de finances et de régularisation d’une étude d’impact économique préalable et d’un rapport annuel. Ce rapport retracerait l’évolution des dépenses fiscales en faisant apparaitre de façon substantielle et distincte les prévisions initiales, les évaluations actualisées et les résultats constatés. Il serait alors aisé de chiffrer le manque à gagner direct provenant de telle ou telle mesure et la contrepartie escomptée à terme (croissance, emploi, balance des paiements, etc.). Sans oublier que les incitations, pour atteindre leurs objectifs déclarés, doivent être couplées à d’autres facteurs comme la stabilité législative et politique, l’environnement des affaires, la qualité de l’infrastructure et des équipements ou encore la main-d’œuvre qualifiée.

Une exemption fiscale temporaire pour améliorer l’aménagement du territoire et le développement des régions, par exemple, ne peut porter ses fruits que si l’infrastructure de ladite région le permet, et que les services administratifs suivent.
Incitations contreproductives

A delà de l’impact institutionnel, il faudrait mesurer la portée des incitations fiscales sur les plans sectoriel et économique. Des baisses d’impôts sur le capital (distribution de dividendes, intérêts, etc.) visant à favoriser les investissements, par exemple, ont souvent aboutis à des résultats contraires du fait que les bénéficiaires de telles mesures, une fois leur revenu disponible augmenté, ont jugé plus utile et lucratif d’épargner que d’investir ou de consommer.
Au même titre, une politique de stimulation de l’activité immobilière par la réduction ou la suppression de droits d’enregistrement et de transfert (plus-values) peut mener à un surplus et à une inadaptabilité ouvrant la voie à une crise du secteur. Les cas récents libanais et émiratis en sont de parfaits exemples. Au rayon des incitations contreproductives, nous pouvons citer l’exemption permanente d’imposition du revenu accordée par le législateur libanais en 1959 aux institutions d’enseignement, pour lutter contre l’analphabétisme prévalant alors, et qui a été utilisée (et continue de l’être) à mauvais escient pour la floraison d’écoles et d’universités privées plus proches du mercantilisme que de la mission éducative. Situation qui a entrainé de surcroit une baisse substantielle du niveau de formation et sapé la crédibilité du système. De même, l’exemption d’impôt foncier des biens-fonds bâtis en cas de vacance des lieux a mené à une prolifération de surfaces vides inadaptées à la demande et a rendu l’accès au logement de plus en plus difficile et onéreux pour une partie significative de la population; bloquant par là même un secteur important de l’économie.
Souci d’équité

Nonobstant ce qui précède, une autre question d’ordre psychologique mérite elle aussi d’être posée en matière d’incitations fiscales. C’est celle de l’équité. En effet, les incitations fiscales sont par essence dérogatoires et par conséquent génératrices de discriminations. Cette rupture d’égalité peut néanmoins être admise constitutionnellement à certains égards pour les mesures d’incitation à la création et au développement d’un secteur d’activité concourant à l’intérêt général. Voir même pour favoriser certains secteurs, comme l’agriculture qui souffre d’un handicap de base par rapport à d’autres secteurs. La situation économique et financière du monde rural, les risques liés aux nombreux aléas climatiques et biologiques, et la concurrence internationale, notamment des pays à subventions, justifient dans une large mesure les exemptions et autres dispositions favorables accordées à ce secteur vital par de nombreux pays dont le Liban.

Il est néanmoins important de nuancer les approches car le principe d’équité est inégalement perçu et accepté. Il ne signifie nullement un équilibre « exponentiel » de traitement mais devrait permettre une discrimination « positive » en fonction des capacités contributives de chacun et de la situation familiale propre. De nombreuses mesures adoptées sous le couvert des incitations vont d’ailleurs à l’encontre des conceptions de justice fiscale et d’équité comme l’inégale taxation des revenus du patrimoine et du travail ou les amnisties fiscales précitées qui rompent le principe de l’égalité de tous devant l’impôt consacré dans le préambule et l’article 7 de la Constitution et rappelé récemment par la Décision du Conseil Constitutionnel No 2/2018.

Il faut de même concilier les considérations d’égalité et d’efficacité et éviter que la redistribution où l’accès au revenu assuré aux plus démunis ne le soit sous forme d’encouragement à l’assistanat, à l’inactivité ou à l’isolement. Il faut donc éviter que les incitations subventionnent massivement les activités relativement peu productives et faire en sorte qu’elles soient ciblées et dirigées dans le sens de l’incitation à travailler, à investir et créer des emplois.

 

Zones franches

La plupart des pays en développement qui cherchent à réduire le déficit de leur balance des paiements et à promouvoir l’investissement privé utilisent des mesures incitatives comme l’exonération partielle ou totale des bénéfices susceptibles d’être réinvestis dans les secteurs productifs ou l’établissement de codes d’investissement. Ces codes accordent contractuellement, ou sur agrément administratif, des avantages fiscaux particuliers et conditionnés qui varient en fonction de la nature et du montant de l’investissement envisagé. Le tout en rassurant parallèlement l’investisseur par des engagements de longue durée prévoyant notamment une stabilisation des charges fiscales pour une période déterminée.
Les zones franches peuvent aussi permettre de créer des emplois, d’aménager le territoire dans l’optique d’un développement durable et de d’atteindre des objectifs économiques prioritaires  en allégeant la fiscalité et les contraintes législatives et bureaucratiques de l’investisseur. Pour favoriser l’innovation, des dispositifs fiscaux particuliers peuvent être mis en place comme en France avec la loi Madelin et bénéficier d’une réduction d’impôts substantielle. C’est le cas par exemple des investissements participatifs (crowdfunding) ou du compte « Entrepreneur-Investisseur » destiné à éviter des taxations annuelles systématiques. Un sursis d’imposition des plus-values en cas de réinvestissement ou une compensation des plus-values et des moins-values peut être envisagés. Au Liban, le même mécanisme ou d’autres plus adaptés pourraient être utilisés pour les secteurs de l’énergie renouvelable, de l’environnement (recyclage, green buildings, etc.), de l’écotourisme ou de tout autre secteur identifié ou pas comme prometteur dans le fameux rapport du cabinet McKenzie.

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Imposition des bénéfices réputés distribués

 

 

 

La nécessité de renflouer les caisses de l’Etat conduit parfois le ministère des finances à affronter le Conseil d’Etat et à créer des impôts nouveaux  constitutionnellement réservés à la Loi[1]. En matière fiscale, la nécessité ne fait pas loi. Grâce à la compétence indéniable des fonctionnaires du ministère, le nouvel impôt est présenté comme une simple modalité d’application d’un texte existant, et validé par un avis du …Conseil d’Etat.

Par arrêté No 54 du 31 janvier 2019, le Ministre des finances a ainsi organisé de manière détaillée le traitement fiscal des redressements opérés par les équipes de vérification sur les résultats imposables déclarés par les différentes sociétés soumises à l’IS. Selon l’arrêté,  les revenus non déclarés par la société et découverts à l’occasion d’un contrôle, sont non seulement imposables au titre de l’impôt sur les sociétés, mais doivent être considérés comme des bénéfices distribués aux associés et également imposés à ce titre,  alors que par hypothèse, s’agissant de revenus occultés, ils n’ont pas fait l’objet d’une décision de distribution.

Cet arrêté qui vise les sociétés de capitaux,  révèle  le louable souci ministériel d’encadrer le contrôle, et de préciser le traitement fiscal des problèmes que les vérificateurs rencontrent sur le terrain. La décision ministérielle, qui décline judicieusement l’application des règles formulées aux différents régimes d’imposition des sociétés concernées[2], parait de prime abord pertinente. Elle semble inspirée par l’expérience et par l’exigence  d’une nouvelle éthique des affaires.

 

On peut se demander cependant si cette volonté ministérielle apparemment motivée par l’éthique, n’est pas également inspirée par l’arrêt  rendu par le Conseil d’Etat en date du 15/3/2018[3], qui a justement rejeté le principe de l’imposition des bénéfices réputés distribués.

 

1. Le Conseil d’Etat annule l’imposition des des bénéfices réputés distribués

 

Dans le cadre du contrôle d’une SARL qui vend des voitures usagées, l’administration relève des irrégularités, rehausse le bénéfice déclaré, impose ce bénéfice au titre de l’impôt sur les sociétés,  et considère ce même bénéfice comme distribué aux associés, et donc imposable aussi à ce titre.

La Commission des oppositions, saisie par le contribuable, réduit le rehaussement de la base imposable au titre de l’impôt sur les sociétés (باب اول), et, en l’absence de décision des associés à cet égard,  refuse l’imposition au titre de la distribution des bénéfices (باب ثالث).

L’administration interjette appel devant le Conseil d’Etat. Elle fait valoir que,  pour reconstituer le chiffre d’affaires réel et établir le bénéfice servant de base imposable, elle a simplement appliqué les instructions du Ministre des finances. Ces instructions relatives à l’ensemble du secteur contrôlé, précisaient que le prix de vente de chaque voiture usagée devait être au moins égal à 80% ou 100% de sa valeur en douane, selon les années. Les contrôleurs ont donc rehaussé le revenu de la société sur cette base fixe qui ne leur laissait aucune marge d’appréciation[4]. Le bénéfice non déclaré, ainsi reconstitué, a été imposé à l’IS. Ce même bénéfice qui n’a pas été déclaré, ni donc soumis à l’Assemblée générale de la société, a également été considéré comme distribué aux associés et imposé aussi à ce titre.

 

Sur la méthode suivie pour le redressement du bénéfice,  le Conseil d’Etat affirme clairement son droit (et devoir) de contrôle. Aux  vérificateurs qui avaient simplement appliqué les instructions ministérielles le Conseil a rappelé (probablement à leur grande surprise) que les instructions du ministre ne lient pas le juge[5], et que la situation devait être appréciée in concreto et prendre en considération les circonstances particulières de chaque espèce. Or l’Administration s’est contentée de justifier sa position par les seules instructions du ministre, appliquant un coefficient général à toutes les  situations indistinctement. L’appel a donc été rejeté sur ce point. Juger autrement aurait probablement conduit à un abandon du contrôle du judiciaire sur les décisions administratives.

 

Quant à l’imposition de la présumée distribution des bénéfices, elle a été rejetée dans son principe. A cet égard, le Conseil rappelle sa jurisprudence constante interdisant qu’un même montant soit soumis à deux impôts différents.  Les textes[6] prévoient simplement l’imposition des dividendes qui ont fait l’objet d’une délibération de l’Assemblée générale des associés, ce qui n’est pas le cas en l’espèce et ne peut pas être le cas puisque, par nature, les bénéfices non déclarés ne peuvent être soumis aux associés.

L’appel de l’administration a donc été rejeté, mais en des termes suffisamment sévères pour donner à l’arrêt une portée qui dépasse le cadre de l’affaire jugée. Affirmer clairement  que « les instructions du ministre des finances, compte tenu de leur caractère interprétatif… ne peuvent lier les juridictions fiscales »  suffit à révéler la volonté des juges de conserver leur droit de contrôle. Etait-il nécessaire de préciser, de manière prémonitoire, que les instructions ministérielles ne peuvent « ajouter à la loi » ?  En dévoilant par un style dense et des expressions dures, une certaine exaspération devant le comportement des agents du ministère des finances, le Conseil d’Etat établit ou confirme plusieurs règles de principe :

• En l’absence de texte législatif, l’imposition des bénéfices réputés distribués est illégale ;
• Les instructions ministérielles ne lient pas le juge, qui conserve sa liberté de fixer la base imposable en fonction des éléments de chaque espèce.
• La charge de la preuve du rehaussement de la base imposable incombe à l’administration ; cette preuve ne peut être tirée des seules instructions ministérielles et doit être apportée dans chaque cas en fonction de la situation réelle du contribuable et non sur la base de critères ou ratios généraux.
• Le juge conserve le droit d’apprécier la validité, la portée et la pertinence de cette preuve, et de modifier en conséquence la base imposable.

Il est probable que dans le cas d’une imposition d’office résultant par exemple de l’absence de livres ou registres comptables, le contrôle judiciaire demeure, même si la charge de la preuve est inversée et que le contribuable doit lui même apporter la preuve de l’exagération des redressements opérés par l’administration. En précisant que « le juge …conserve le droit d’apprécier librement les éléments qui fondent sa conviction…en fonction des circonstances de chaque espèce… », le Conseil s’est réservé la liberté de vérifier la pertinence de la méthode utilisée pour établir la taxation d’office et la possibilité de rejeter une méthode qui lui semblerait inappropriée. Le Conseil d’Etat demeure ainsi le garant contre une éventuelle dérive arbitraire de l’administration fiscale. Il est dans son rôle.

 

L’arrêté du 31 janvier 2019 est-il une réponse à cette position des juges intervenue quelques mois plus tôt ?

 

1. Le Ministre des finances décide l’imposition des bénéfices réputés distribués

 

A la vérité, les dispositions de l’arrêté semblent largement inspirées, une fois de plus, des règles françaises, et plus particulièrement des modalités d’application de l’article 109 et suivants du Code Général des Impôts français. Ces dispositions législatives taxent une présumée distribution des bénéfices aux associés[7], en l’absence de toute décision sociale de distribution. Cette démarche soulève d’abord la question de la double imposition du même revenu, une fois dans l’assiette de l’impôt sur la société, et une fois comme bénéfice distribué. Ce débat a engendré en France le système complexe de l’avoir fiscal[8], que la France a dû abandonner en 2005 sous la pression de l’Europe. Les associés ont alors été compensés par un abattement de 50 ou 40% sur les dividendes distribués (le régime français est en réalité devenu encore plus compliqué, et intègre la CSG que nous n’avons pas au Liban). Il est vrai que le Liban, depuis longtemps,  cumule l’imposition à l’IS et l’imposition des dividendes distribués sans que le débat sur la double imposition soit réellement évoqué. Il le sera probablement à l’occasion de cet arrêté, et c’est salutaire.

 

La doctrine administrative française publiée au BOFIP[9], se fonde expressément sur les articles 109 à 117 du Code Général des impôts, et plus particulièrement sur l’article 109 qui stipule clairement:

1. Sont considérés comme revenus distribués :

1° Tous les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital ;

2° Toutes les sommes ou valeurs mises à la disposition des associés, actionnaires ou porteurs de parts et non prélevées sur les bénéfices.

 

Nous n’avons pas au Liban un texte aussi clair, qui considère comme distribués des bénéfices qui ne l’ont pas été, et la question de la compétence du ministre pour ajouter un nouvel impôt de distribution se pose. Car si la décision ministérielle est présentée comme une simple modalité d’application de règles préexistantes, encore faut-il que ces règles édictent clairement l’imposition dont on veut préciser les modalités.

L’Arrêté se fonde sur les articles 7, 69, et 72 bis du Code des Impôts libanais. Ces dispositions ne prévoient pas l’imposition  des revenus réputés distribués[10]. Au contraire. Ainsi l’article 72bis impose les bénéfices effectivement distribués par la société (dans le cadre d’une décision de distribution)  et considère comme distribués les revenus des sociétés étrangères opérant au Liban. Cet article limite expressément et clairement la présomption de distribution aux seules sociétés « étrangères » En des  termes qui excluent sans nul doute l’application aux sociétés libanaises du régime des bénéfices réputés distribués. L’Administration avait-elle mal lu ?

 

L’Arrêté se fonde aussi  (curieusement …) sur un avis du Conseil d’Etat N° 1173/2018-2019 en date du 28/11/2018 …[11]

 

La seule existence d’un impôt sur les dividendes distribués par les sociétés de capitaux n’implique pas, sans texte spécial, l’imposition des bénéfices non distribués, au motif qu’ils sont réputés distribués. Pour cela un texte législatif semble nécessaire, et le Ministre des finances, quelle que soit son autorité, ne remplace pas encore le Parlement. Les rédacteurs de la décision ministérielle étaient probablement conscients de cette faiblesse. D’une part ils ne pouvaient ignorer les termes de l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 mars 2018, ni les termes de l’article 72bis qu’ils visent, et  d’autre part  on retrouve dans la décision ministérielle une inspiration directe de l’article 109 du CGI.

 

Cette transposition, des modalités d’application françaises pénalise le contribuable libanais au delà de l’imposition française. Ainsi par exemple  la stipulation de l’article 4 qui impose la distribution d’un dividende qui par hypothèse n’existe pas puisque la société reste déficitaire malgré les redressements effectués, dépasse les exigences françaises. Dans ce cas, le système français oblige en effet l’Administration à fournir la preuve que les montants redressés ont été effectivement appréhendés par les associés. En dehors de cette preuve qui incombe à l’Administration, celle-ci ne peut les considérer comme distribués. Le BOFIP précise que « l’Administration (française) a, à l’égard du bénéficiaire des distributions occultes, une double obligation : elle doit d’une part, justifier du bien-fondé des rehaussements apportés aux résultats sociaux, d’autre part, établir que les sommes regardées comme distribuées ont été mises à la disposition effective du contribuable »  La décision libanaise n’exige pas cette preuve. Elle pose une présomption irréfragable contre les associés !

De même, le second alinéa de l’article 3 vise les charges et dépenses en principe déductibles[12],  mais  qui ont « profité » aux associés, ou à «certains» d’entre eux. Elles devront, dans des cas précisés de manière non limitative, être réintégrées dans les résultats de l’entreprise et soumises à la retenue à la source sur les dividendes distribués. Or la retenue à la source s’applique à la

totalité des dividendes, et pénalise donc indistinctement tous les associés, alors même que certains d’entre eux seulement ont pu bénéficier de l’avantage. Il est paradoxal d’imposer des associés[13] dont on admet qu’ils n’ont pas bénéficié des dividendes prétendus  distribués… Et il serait surprenant de voir un associé imposé sur un montant détourné par administrateur non associé.

 

Pourquoi ces incohérences malgré la remarquable compétence des fonctionnaires du ministère qui ont rédigé le texte de l’arrêté ? La transposition, dans le droit interne libanais de dispositions fiscales étrangères mérite une réflexion plus libre que celle qui a abouti à la décision ministérielle, sans la pression de l’obligation de dégager de nouvelles recettes. Il serait contraire à la Constitution et dangereux pour la démocratie de laisser croire aux fonctionnaires d’un ministère qu’ils sont investis de la mission sacrée de trouver de nouvelles recettes, même au prix d’une distorsion des textes.

 

En intégrant  les bénéfices considérés comme distribués, dans la troisième cédule, qui n’existe pas en France, les rédacteurs libanais ont estimé avoir fait leur devoir d’adaptation dans le cadre des instructions reçues. Il leur a peut être  échappé que le système français ne prévoit pas une retenue à la source des bénéfices ou produits réputés distribués. La présomption édictée par l’article 109 du CGI français n’est pas opposable aux associés. Ceux-ci sont imposés dans le cadre d’une procédure séparée, permettant de vérifier que l’associé a effectivement bénéficié des distributions présumées[14] et de respecter le droit du contribuable  à se défendre et contester la réalité de l’avantage que l’Administration lui attribue. Le seul redressement des bénéfices de la société n’entraine donc pas automatiquement le redressement des revenus des associés. La retenue à la source prévue par le  système libanais produit des effets nécessairement différents, entrainant tous les associés dans les conséquences de rehaussements des bénéfices de leur société.

 

Ces quelques brèves remarques montrent à quel point il est difficile de copier des législations étrangères sans en avoir l’historique ni l’environnement. La fiscalité, comme la démocratie, ne s’importe pas facilement. Elle exige une pratique durable aussi bien de la part des contribuables que des agents de l’Administration. Elle impose une rigueur dans la structuration et  la formulation, incompatible avec des instructions obligeant des rédacteurs doués  à trouver rapidement des recettes, sans cohérence fiscale ni vision globale.

 

Sous prétexte d’améliorer les recettes en vue d’assainir les finances d’un État en risque de cessation de paiements, on crée des impôts dans la précipitation, sous le contrôle théorique d’un Parlement qui ne peut s’opposer à la prétendue moralisation du comportement des contribuables, ni à la vitale augmentation des recettes. Le Liban est en train de construire un millefeuille fiscal dont la France cherche vainement à se débarrasser. La séparation des ministères des finances et de l’économie exprime une indépendance des objets alors que la fiscalité est un des instruments de l’économie, et un levier de croissance ou un facteur de stagnation. L’héritage de la manie française de modifier les impôts tous les ans à l’occasion du budget crée une incertitude fiscale qui freine les investissements. Tant qu’à copier la France, il eut mieux valu s’inspirer de ses principes plutôt que de ses dérives, et mieux organiser l’information et la défense du contribuable. En France aucun ministre n’aurait osé signer un arrêté qui crée une règle directement contraire à une décision du Conseil d’Etat intervenue quelques mois plus tôt. On peut craindre que le Liban se dirige vers le modèle des Etats autoritaires, dans lesquels seule la classe politique et ses affidés peuvent faire des affaires.  Plus dangereusement, on se demande si la pression fiscale n’est pas en train, consciemment ou non, de modifier la structure sociale et économique du Liban. Des assises fiscales semblent plus que jamais nécessaires, pour établir les principes d’une politique fiscale stable, et amorcer un début de consentement à l’impôt dans une société qui l’a historiquement perçu comme une contrainte étrangère.  En attendant, l’espoir demeure, grâce aux juges.

 

Me Georges Fadlallah

 

[1] Articles 81 et 82 de la Constitution

[2] Notamment SAL et SARL, Holding et Off Shore

[3] Arrêt N° 593/2017-2018 du 15/3/2018

[4] Méfiance à l’égard des contrôleurs ?

[5] L’arrêt étend le pouvoir de contrôle à la Commission des oppositions. Les limites doivent en être précisées.

[6] Article 72 bis du DL 144 du 12/6/1959 ci après dénommé Code des Impôts

[7] Voire aux tiers.

[8] L’impôt dû par l’associé est diminué de sa contribution dans l’impôt payé par la société dont il est associé.

[9] Bulletin Officiel des Finances Publiques-Impôts.

[10] L’article 7 fixe le mode de détermination du bénéfice net après déduction des charges ;

L’article 69 nouveau vise exclusivement l’imposition à 7% des  intérêts perçus sur  dépôts  bancaires ou bons du trésor. L’article 69 ancien, remplacé en 2003, prévoyait une imposition générale sur les revenus des capitaux mobiliers.

L’article 72 bis concerne les bénéfices effectivement  distribués, Les bénéfices des seules sociétés étrangères étant « réputés distribués en totalité ».

[11] On aimerait connaitre l’avis du Conseil d’Etat qui fonde également la décision. Vérifier la question .

[12] Les charges non déductibles font l’objet de l’article 2

[13] Le dividende est un revenu de l’associé. Son montant a déjà été imposé comme bénéfice de la société.

[14] La preuve en incombe à l’Administration.

La loi de finances, plus communément appelée Budget, a certes une double fonction de détermination et d’autorisation des recettes et des dépenses publiques annuelles, mais elle est supposée aussi veiller à l’établissement d’une vision économique productive et d’une politique fiscale efficace qui consistent en un ensemble de mesures visant à agir sur la conjoncture économique et sociale du pays. C’est ce rôle qui lui donne une légitimité politique car le Budget ne répond pas seulement à une logique financière qui cherche à couvrir les dépenses ou à colmater les brèches et réduire les déficits comme c’est le cas avec le projet de Budget 2019 sous étude, mais aussi à une logique politique dans la mesure où l’impôt représente la contribution du citoyen au financement des dépenses publiques d’intérêt général et où les représentants de l’exécutif et du législatif sont appelés à assumer leur responsabilité à cet égard.

 

Sur la base de ce qui précède et à la lumière des dispositions relevées dans la dernière mouture du Budget 2019 adoptée par le Conseil des Ministres, L’Association Libanaise pour les Droits et l’Information des Contribuables (ALDIC), ne peut que regretter le manque d’ambition, de vision et de détermination du pouvoir public pour mettre en avant de vraies politiques de réforme – et non des trompes l’œil qui ne trompent plus personne – dont l’objectif principal serait le respect du contribuable par la prise en compte de ses appréhensions et de ses besoins d’une part, et une meilleure gouvernance des finances publiques passant nécessairement par la rationalisation des dépenses publiques d’autre part.

L’ALDIC invite donc décideurs et représentants à l’organisation d’assises économiques et fiscales nationales auxquelles seraient conviés les représentants des partis politiques, des syndicats, de la société civile, des organismes professionnels, du  conseil économique et social ainsi que les différentes institutions publiques et privées, chambres de commerce, institutions internationales, universités et experts, afin de les consulter et de recueillir leurs apports et suggestions.

Ces assises marquées par une vision globale auront pour objectif majeur de redéfinir nos vecteurs économiques principaux sur base consensuelle et de rendre notre système fiscal plus juste et plus efficient. Elles définiront les principes qui doivent répondre à nos préoccupations majeures actuelles et futures et s’inscrire en harmonie dans le nouveau modèle économique mondial.  Les principes qui devraient guider les réflexions et travaux seraient l’équité, le développement, la stabilité, l’efficacité, la simplicité, la transparence, la solidarité, l’emploi et la compétitivité. Elles devraient constituer un moment de réflexion, d’écoute, d’échanges et de débats avec pour objectif final de mettre en œuvre et de proposer, par le biais d’un comité scientifique, une loi cadre dont l’application pratique se fera progressivement à moyen terme par l’intermédiaire de lois spéciales adaptées.

Etant donné que les structures de notre économie n’ont pas suffisamment évolué, que la corruption reste endémique, que les inégalités se sont aggravées et que notre croissance est irrégulière et ne débouche jamais sur un développement durable, l’ALDIC propose comme points de départ, pour la mise en place d’un système moderne et d’une politique fiscale efficiente, un certain nombre de principes directeurs. Le premier de ces principes est axé sur l’élargissement de la base d’imposition par une lutte efficace contre la fraude et l’évasion fiscale ainsi que la contrebande. Ceci ne pourrait se réaliser que par l’orientation intelligente et progressive du secteur informel vers le secteur formel en assurant concomitamment à ceux qui sont en situation précaire un dispositif fiscal simplifié et clair de même qu’une couverture sociale nécessaire. Il faudrait au même titre distinguer entre ceux qui fuient l’impôt et qui doivent être contrôlés et sanctionnés durement et d’autres qui font réellement des pertes et  souffrent pour survivre dans un marché concurrentiel à armes inégales. Pour cela, il faudrait veiller à ce que l’administration ne soit plus juge et partie en même temps, c’est-à-dire qu’elle élabore les textes, les applique et en contrôle l’exécution comme c’est le cas actuellement.

La lutte contre l’évasion et les déficits fiscaux passe aussi nécessairement par d’autres mesures complémentaires nécessaires. Tout d’abord, par l’assujettissement de la main d’œuvre étrangère quelle qu’elle soit à l’impôt et aux obligations fiscales y relatives. Ce qui serait de nature, outre l’amélioration des rentrées budgétaires, de rééquilibrer notre balance des paiements. Ensuite, par un effort d’harmonisation fiscale par l’application d’une progressivité équitable sur les revenus avec une pression fiscale atténuée ainsi qu’un regroupement des textes disparates dans un Code General des Impôts. Enfin, par la mise en place d’algorithmes et de recoupements informatiques à distance des données comptables des contribuables, grâce à des liaisons interfaces informatiques, permettant de mettre en évidence les failles et à poursuivre les récalcitrants. Il conviendrait aussi en outre d’étendre le champ de la TVA à toutes les activités économiques, d’abolir son plancher, de réaménager ses taux et de garantir sa neutralité et son équité, notamment au niveau des produits de première nécessité. Enfin, il faudrait faire une évaluation de toutes les exonérations et incitations fiscales existantes obsolètes et veiller, par là même, à apprécier l’impact de toute décision d’incitation sur le secteur considéré comme sur les autres secteurs. En effet, utiliser l’instrument fiscal comme levier à des fins d’interventionnisme peut s’avérer utile pour orienter l’économie et la développer comme pour assurer une certaine équité par le biais de la redistribution des richesses, mais cette utilisation peut s’avérer aussi contreproductive aussi bien au niveau institutionnel et organique qu’au niveau sectoriel et donc mener à des résultats contraires à ceux escomptés. C’est ainsi par exemple que nombre d’agents économiques se sont convertis ces dernières décennies dans l’immobilier, pour se réfugier dans des projets plus rentables, créateurs de situation de rente non productive. Ces incitations contribuent souvent aussi à créer des surenchères dans les exonérations qui finissent par se neutraliser.

Pour conclure, force est de relever que tout jugement porté sur une politique incitative découle de l’efficacité des dispositions adoptées, c’est-à-dire assez largement du degré de réalisation des objectifs affichés. Le moyen pour s’en prémunir comme d’ailleurs pour réussir se fonde sur la recherche d’une étude d’impact préalable et d’un appareil statistique avec des données thématiques fiables. S’y ajoutent des études suffisamment précises des réactions des contribuables. Ces datas devraient constituer le préalable nécessaires pour toutes analyses et réflexions avec un modèle économétrique permettant de mesurer l’impact du changement de chaque facteur sur le revenu, l’inflation, la consommation ou les recettes fiscales. C’est un outil fondamental pour préparer la décision.

Le chantier est immense mais stimulant et l’ALDIC considère à juste titre que le temps n’est plus aux reports mais à l’action.

 

مؤتمر وطنيّ لتمهيد الطريق أمام إصلاحات فعليّة

كما بات معروفاً، لقانون الموازنة وظيفة مزدوجة. فهو يحدّد الواردات والإعتمادات من جهة ويجيز الجباية والإنفاق على قاعدة سنويّة من جهة أخرى. ولكن عليه، في الوقت نفسه، أن يؤسّس لرؤية اقتصاديّة منتجة ولسياسة ضريبيّة فعّالة تتضمّن مجموعةً من التدابير الهادفة إلى التأثير على ظروف البلد الإقتصّاديّة والإجتمّاعيّة. وهذا هو الوجه الذي يمنح الموازنة شرعيّتها السياسيّة. فالموازنة لا تستجيب فقط لدواع ماليّة اي أنها لا تسعى إلى تغطية النفقات أو سدّ الثغرات وتقليص العجز فحسب، كما هو الحال في مشروع الموازنة لعام 2019 الذي يجري التباحث فيه حالياً، بل لا بدّ للموازنة أن تستند إلى منطق سياسيّ ايضاً. فالضريبة هي في نهاية المطاف مساهمة المواطن في تمويل الإنفاق العام وهذا في صلب المصلحة العامة ولذلك فإنّ ممثّلي السلطة التنفيذيّة والتشريعيّة مدعوّون اليوم إلى تحمّل مسؤولياتهم في هذا المجال.

وفقاً لما تقدّم وعلى ضوء الأحكام المنصوص عليها في مشروع الموازنة الأخير الذي اعتمده مجلس الوزراء، فإن الجمعيّة اللبنانيّة لحقوق المكلّفين (ALDIC)، تأسف لغياب أيّ برنامج طموح و/أو رؤية إقتصادية متكاملة ومححدة المعالم من قبل السلطة لطرح سياسات إصلاح فعليّة – بدل من ذرّ الرماد في العيون الذي لم يعد يعمي أحداً. سياسات تهدف، حقاً ولا قولاً، إلى احترام المكلّفين من خلال مراعاة هواجزهم واحتياجاتهم من ناحية وتحسين إدارة الماليّة العامة من ناحية أخرى وهو أمر لا بدّ من أن يمرّ بترشيد الإنفاق العام.

لذلك، تدعو الجمعيّة اللبنانيّة لحقوق المكلّفين صانعي القرار والنوّاب إلى عقد مؤتمر اقتصاديّ وماليّ على المستوى الوطنيّ يدعى إليها ممثلو الأحزاب السياسيّة والنقابات المهنية والعماليّة والمجتمع المدنيّ والجمعيّات المهنيّة والمجلس الاقتصاديّ والاجتماعيّ ومختلف المؤسسات العامّة والخاصة وغرف التجارة والمؤسسات الدوليّة والجامعات والخبراء ، بهدف التشاور معهم وجمع مساهماتهم واقتراحاتهم.

ويرمي هذا الحوارالوطني الذي من شأنه أن يوفّر رؤيةً شاملةً للأوضاع إلى إعادة رسم السياسات والأوليات الاقتصاديّة على أساس توافقيّ وجعل النظام الضريبيّ أكثر إنصافًا وفعالية وتشاركية. كما ومن شأنه أيضاً أن يحدّد مبادئ عامة وجامعة تراعي اهتمامات المواطن الحاليّة والمستقبليّة وتتماشى مع النموذج الاقتصاديّ العالميّ الجديد. ومن أهم المبادئ التوجيهية التي يقتضي مراعاتها بهذا الخصوص، معايير الإنصاف والتنمية والاستقرار والكفاءة والشفافيّة والتضامن وخلق فرص عمل وتحفيز القدرة التنافسيّة وتبسيط الإجراءات. كما وينبغي أن يشكّل هذا الحوار الوطني الجامع مناسبةً للتفكير والاستماع وتبادل الآراء والنقاش من أجل اقتراح قانون إطاريّ (loi cadre) يتم تطبيقه تدريجياً على المدى المتوسّط من خلال قوانين خاصة مكيّفة؛ على أن تقوم بوضعه ودراسته لجنة علميّة مختصّة.

نظراً لعدم تتطوّر نظامنا الإقتصادي بشكل كاف سيما على الصعيد البنيوي وبما أنّ الفساد لا يزال مستفحلاً على الصعد كافةً وأنّ عدم المساواة قد تفاقم وازداد وأن نموّنا متقّلب ولا يفضي إلى أيّ تنمية مستدامة، تقترح الجمعيّة اللبنانيّة لحقوق المكلّفين عدداً من المبادئ التوجيهيّة يمكن اعتبارها نقاط انطلاق نحو بناء نظام حديث وسياسة ضريبيّة فعّالة. وإن أول الغيث يكمن في توسيع القاعدة الضريبيّة (قاعدة المكلفين) عن طريق مكافحة الاحتيال والتهرّب الضريبيّين كما وعمليّات التهريب الجمركيّ بشكل فعّال. وذلك لا يتمّ إلا من خلال توجيه القطاع غير النظاميّ نحو القطاع النظاميّ بطريقة ذكيّة وتدريجيّة تضمن في الوقت نفسه وجود نظام ضريبيّ مبسّط وواضح وتغطية اجتماعيّة ضروريّة لذوي الأوضاع الهشّة. كذلك لا بدّ من التمييز بين من يتهّرب فعلياً من الضرائب وهم أشخاص لا بدّ من ملاحقتهم قانونياً وإنزال أقصى العقوبات بحقّهم وبين من يتكبّد خسائر بالفعل ويعاني للبقاء على قيد الحياة في سوق شديد التنافسيّة لا يملك فيها الأسلحة اللازمة. ولتحقيق ذلك لا يمكن أن تبقى الإدارة الضريبية طرفاً وحكماً في الوقت عينه أي أنّه لا يمكنها أن تضع النصوص وتطبّقها وتراقب تنفيذها في الوقت عينه وعلى حدٍ سواء كما هي الحال راهناً.

وعليه، لا بد من أجل مكافحة التهرب الضريبيّ والعجز الماليّ من إعتماد تدابير مرافقة ومكمّلة أخرى. أولها إخضاع أيّ عامل أجنبيّ للضريبة وللالتزامات الماليّة المترتبة عنها على غرار المواطنين المقيمين. فهذا لا يحسّن الإيرادات فحسب بل يعيد أيضاً التوازن إلى ميزان المدفوعات. كذلك لا بدّ من إقامة مواءمة ماليّة من خلال تطبيق الضريبة الموحّدة على الدخل مع شطور تصاعدية بعبء ضريبي معتدل. كما لا بدّ من تجميع كافة النصوص المتباينة والمتفرقة في قانون ضرائبيّ واحد موحد. وأخيراً، من الضروريّ وضع الخوارزميات وآليات الحوسبة عن بعد لمعالجة البيانات الحسابيّة للمكلّفين من خلال واجهات الكترونيّة تسمح بكشف الثغرات وملاحقة المتهرّبين. ومن المفيد أيضًا توسيع قاعدة ونطاق الضريبة على القيمة المضافة لتشمل جميع الأنشطة الاقتصادية وإلغاء الحدّ الأدنى مع إعادة تنظيم نسبها وضمان حيادها ومراعاة الإنصاف لا سيّما في ما يتعلّق بالمواد والضروريات الأساسيّة. هذا، ومن المفيد كذلك إعادة تقييم كافة الإعفاءات والحوافز الضريبيّة القائمة حالياً والتي مرّ عليها الزمن والسهر على درس تأثير أي قرار بإعطاء تحفيزات لقطاع ما على هذا القطاع كما على القطاعات الأخرى ناهيك عن التأثير المحتمل على المالية العامة. وفي الواقع، قد يكون استخدام الأداة الضريبية كأداة للتدخّل الاقتصاديّ مفيدًا في توجيه الاقتصاد وتطويره لتأمين بعض الإنصاف من خلال إعادة توزيع الثروة. إلا أنّه قد يكون له نتائج عكسيّة على الصعيدين المؤسسيّ التنظيميّ كما والقطاعيّ إن لم يكن مدروسا. بيد أن العديد من الأطراف الاقتصاديين في العقود الأخيرة بادروا إلى إغلاق مؤسساتهم التجارية والصناعية وإلى تحويل أعمالهم نحو القطاع العقاريّ وذلك للاستثمار في مشاريع أكثر ربحيةً ممّا أدى إلى خلق وضع ريعيّ غير منتج. فغالبًا ما تساهم هذه الحوافز في خلق مزايدات في الإعفاءات تؤدي في نهاية المطاف إلى الغاء مفاعيل بعضها البعض.

في الختام ، تجدر الإشارة إلى أنّ أيّ تقييم لسياسة الحوافز يعتمد على فعاليّة الأحكام المعتمدة أي إلى حدّ كبير على درجة تحقيق الأهداف المذكورة. أمّا سبل الوقاية والنجاح فتعتمد على وجود دراسة أثر وقع إقتصادي (Economic Impact assessment) وجهاز إحصائيّ يتمتّع ببيانات مواضيعيّة موثوق بها. بالإضافة إلى ذلك، لا بدّ من دراسات دقيقة لردود فعل المكلّفين ليبنى على الشيء مقتضاه. ويجب أن تشكّل هذه البيانات الأوليّة اساساً لكافة التحاليل والأفكار ويجب أن ترفق بنموذج اقتصاد قياسيّ يسمح بقياس تأثير تغيير أيّ عامل على الإيرادات أو التضخّم أو الاستهلاك أو الضرائب. فهذة الأداة أساسيّة لإيّ عمليّة صنع قرار.

ولا شكّ في أنّ مشروعاً كهذا هو مشروع ضخم ولكنّه محفز في الوقت عينه. والحقيقة أنّ الجمعيّة اللبنانيّة لحماية المكلّفين تؤمن أنّ الوقت لم يعد للتأجيل بل للتنفيذ والعمل.

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في زمن الركود الإقتصادي والعجز المالي والإستحقاقات الداهمة وقرع طبول الإنهيار، حيث تجد الدولة نفسها ملزمة بالمبادرة السريعة وابتكار حلول ناجعة قبل سقوط الهيكل وسوق البلاد مكبلة لا محال إلى نادي الدول الهشة (fragile state) أو الفاشلة (failed state) الموضوعة تحت وصاية صندوق النقد الدولي والدول المانحة أو المقرضة بهدف إدارة الأزمة وفرض إصلاحات وشروط صعبة ومؤلمة، تطالعنا وزارة المالية أخيراً (ومن المرجح أن لا يكون آخراً) بقرارٍ أقل ما يقال عنه أنه يتجاوز بصورة فاضحة حد السلطة وقد يترتب عن تنفيذه نتائج قانونية ضارة للقطاع التمويلي ولبيئة الأعمال التي يُفترض، بدلاً من معاقبتها، تحفيزها وحمايتها وجعلها جاذبة لتحريك النمو وخلق فرص عمل وإعادة تحريك العجلة الاقتصادية؛ مع ما يستتبع ذلك من رفدّ الخزينة بإيرادات ضريبية هي أحوج ما تكون إليها اليوم. وهذا القرار هو القرار رقم 139/1 تاريخ 12 آذار 2019 المنشور في الجريدة الرسمية بتاريخ 21 آذار 2019 والمتعلق بتحديد دقائق تطبيق أحكام المادة 41 من القانون رقم 705 تاريخ 9/12/2005 (قانون تسنيد الموجودات). وقد “أفتى” هذا القرار من جملة ما أفتى به أن الصناديق المشتركة للاستثمار بعمليات التسنيد تكون خاضعة للضريبة على القيمة المضافة مع إلزامية التسجيل لدى مديرية الضريبة على القيمة المضافة عندما تتوفر شروط الخضوع “كونها من الأشخاص المكلفين بالضريبة …وتخضع عمليات التسنيد التي تقوم بها للضريبة على القيمة المضافة“. كما وإعتبر إضافةً في السياق عينه “أن الأرباح أو الفوائد التي يدفعها “الصندوق أو “البنية القانونية” لحملة شهادات التسنيد أو لحملة سندات الدين بإستثناء المؤسسات المصرفية والمالية منهم، تخضع لضريبة الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بمعدل 10% لدى “الصندوق” أو “البنية القانونية”.

ولن نبالغ هنا إن قلنا أن التفسير المعطى من قبل الإدارة بالنسبة للمسألتين المذكورتين يمكن وصفه بالعمل الإداري الضار القابل للطعن عن طريق الإبطال لتجاوز حد السلطة، ذلك أنه يتمتع بقوة التنفيذ ومن شأنه إحداث الضرر بذاته بالنظر إلى كونه ينشىء وضعية قانونية أو يلغيها أو يعدلها بخلاف ما هو منصوص عنه قانوناً أو حتى إجتهاداً؛ حيث ألزم الصندوق: “على الخضوع والتسجيل لدى الضريبة على القيمة المضافة عندما تتوفر لديه شروط الخضوع” كما وأخضع عمليات التسنيد للضريبة المذكورة. هذا، وقد أخضع القرار المتظلم منه أيضاً الفوائد التي يوزعها الصندوق إلى ضريبة الباب الثالث بعدل 10% (بدلاً من 7% راهناً) وألزم الصندوق بالتصريح على أساسه. كل ذلك، ناهيك عن أرجحية معاقبة وتكليف الأوضاع السابقة في حال كان قد سبق وجرى التنفيذ بخلاف هذا الرأي؛ مما يطعن، والحال هذه، بالإستقرار القانوني. وأكثر من ذلك، فإن هذا القرار هو مثال القرار الذي تخرج فيه السلطة عن إختصاصها وتتعدى على حقوق مشروعة دون أي مبرر أو وجه حق، بشكل أنه يستحيل إسناده الى أي حكم من أحكام القانون؛ وقد جاء متعدّياً على أبسط الحقوق التي تستمدها الوزارة من القانون كما سوف يصار إلى تبيانه فيما بعد. ومن المعترف به أن القرار الذي يشكل تعدّياً Voie de fait يكون قابلاً لإعلان إنعدام وجوده بسبب خروجه عن القانون بصورة فادحة.

والدليل على ذلك، بالنسبة للإشكالية الأولى المتمثلة بإخضاع الصندوق وعمليات التسنيد على حدٍ سواء للضريبة على القيمة المضافة، هو أن الصندوق يُعتبر ذمة تخصيص مالية منفصلة ومستقلة لا تتمتع بالشخصية المعنوية، وهو منشأ فقط لتحقيق الغاية التي تتم بواسطة المدير الذي يؤمن إدارة هذه الذمة (المادة 3 من القانون رقم 705/2005). وتأكيداً على ذلك، فقد نصت المادة 10 من القانون على أن تناط إدارة الصندوق بإحدى الشركات المحددة هويتها وطبيعتها مع التركيز على أن المدير يمثل الصندوق تجاه الأشخاص الثالثين وأنه يجوز له المرافعة والمدافعة أمام المحاكم لحماية حقوق أو مصالح مالكي الحصص (البند 3).

كما أن مجرد العودة إلى ما تضمنه قانون الضريبة على القيمة المضافة رقم 379 تاريخ 14/12/2001 لهذه الجهة ونصوصه التطبيقية يكفي لتأكيد القاعدة المذكورة وتكريس الإعفاء. فقد حدد القانون المذكور نطاق تطبيق الضريبة على القيمة المضافة بالنسبة إلى كل من العمليات الخاضعة للضريبة والأشخاص الخاضعين لها بحيث أخضع للضريبة عمليات تسليم الأموال وتقديم الخدمات لقاء عوض التي تتم داخل الأراضي اللبنانية من قبل كل شخص طبيعي أو معنوي يمارس نشاطاً اقتصادياً بصورة مستقلة. أي، بمعنى آخر، كل شخص يتمتع بالشخصية المعنوية التي لا يتمتع بها الصندوق أصلاً. أما بالنسبة إلى الشرط الثاني، أي أن يكون النشاط خاضعاً، فلقد لحظت المادة 16 من القانون رقم 379/2001 بعض الإعفاءات الصريحة من الضريبة على القيمة المضافة بالنسبة لنشاطات معينة ومنها الخدمات المصرفية والمالية (البند 4)؛ مع العلم أن أعمال الصندوق وعملياته هي بطبيعة الحال أعمال مالية مرخصة وموضوع مراقبة وتنظيم من قبل مصرف لبنان الذي يمنح الترخيص لإنشاء وترويج وإدارة أي صندوق مشترك للإستثمار بعلميّات التسنيد. وقد نصّ البند الأول من المادة الثالثة من المرسوم رقم 7485 تاريخ 27/2/2002 (المعدّل بموجب المرسوم رقم 11359 تاريخ 24/4/2014)، المتعلق بدقائق تطبيق أحكام البند 4 من المادة 16 المذكورة، على أن الإعفاء من الضريبة على القيمة المضافة يشمل جميع “عمليات منح وإدارة التسليف وإصدار سندات الدين” كما و”العمليات المتعلقة بالسهم، حصص الشراكة والسندات”؛ هذا فضلاً عن إعفاء “إدارة صناديق الإستثمارات”؛ مما يعني والحال هذه أن الإعفاء شامل إن لجهة “الصندوق” أم لجهة “المدير” وبأنه لا يترتب التكليف والتسجيل على أي منهما بالنسبة للضريبة على القيمة المضافة، أقله لهذه الجهة.

ولا تضير الإشارة هنا إلى أن حالتي التفريق والتكليف العائدتين لهيئات الإستثمار الجماعي والصناديق التي تتعاطى عمليات التمويل والتسنيد، إن لجهة تمتعها بالشخصية المعنوية أم لجهة إعفائها من الضرائب والرسوم أو تكليفها بها وإخضاعها للموجبات الضريبية الملازمة،  ليست حديثة العهد ولا خاصة بالتشريع اللبناني حصرياً؛ بيد أن دول عديدة منتمية إلى الإتحاد الأوروبي مثلاً، كفرنسا وبلجيكا وللوكسمبورغ، فضلاً عن المغرب، قد إعتمدت هذا التمييز وأقرت بخيار إنشاء الصندوق على شكل ذمة مالية شائعة تديرها شركة مالية متخصصة وتكون مدته (أي الصندوق) محددة بمدة تنفيذ عملية التسنيد الجارية، وهو وفقاً للتشريعات المذكورة غير خاضع لضريبة الشركات كما وللضريبة على القيمة المضافة شأنه شأن المعاملات والعمليات التي يقوم بها مباشرةً أو يقوم بها الغير لصالحه كأعمال الإدارة مثلاً. وقد أكدت المحكمة الأوروبية (CJCE) هذا المنحى ووسعته بموجب قرار صادر عنها بتاريخ 4/5/2006 (C-169/04) للتوفيق والتكييف مع التعليمات الأوروبية وسيما السادسة منها الصادرة في 17/5/1977 ورقم 85/611/CEE تاريخ 20/12/1985. هذا وقد حذى الإجتهاد اللبناني هذا الحذو عندما أصدر القرارين رقم 180 و181 تاريخ 29/11/2016 مؤكداً فيهما على “أن تفسير النصوص الضريبية يوجب إعتبار أن عملية تسنيد الموجودات …هي من العمليات المالية والمصرفية المعفاة من الضريبة على القيمة المضافة” مرتكذاً لذلك على “نيّة المشترع  ومن تفسير النصوص القانونية بصورة متوافقة بعضها مع بعض وتوفيق النص المطلوب تفسيره مع سائر النصوص المتعلقة بذات الموضوع أو بمواضيع متشابهة“. بيد أن القانون رقم 705/2005 يعتبر نصاً خاصاً وهو لاحق لقانون الضريبة على القيمة المضافة بحيث يتقدم تطبيقه عليه وأن المادة 41 منه فقرتها الأولى قد نصت على إعفاء “الصندوق” و”البنية القانونية” وجميع المعاملات والعمليات المتعلقة بهما من جميع الضرائب والرسوم المنصوص عنها في القوانين العامة والخاصة إلا بما إستثنى صراحةً من هذا الإعفاء” (وهذا ما هو غير متوفر في الحالة المعروضة).

هذا من جهة،

أما من جهة ثانية، وبالنسبة لإخضاع الفوائد التي يدفعها “الصندوق” لحملة سندات الدين لضريبة الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بمعدل 10%، فيمكن تبيان المخالفة الإضافية التالية:

بالفعل، يقتضي التمييز هنا ضريبياً بين فئتين من الأوراق المالية والحقوق التي تصدرها الصناديق في طور عمليات التسنيد التي تزاولها بصورة رئيسية وأساسية وهي: شهادات تسنيد ممثلة لحصص ملكية شائعة (شبيهة بالأسهم)، من جهة، وسندات دين (Bonds/Obligations) مسندة إلى الذمة المالية، من جهة أخرى. مع العلم أن لعائدات الفئة الأولى السابقة الذكر صفة الأرباح الموزعة بمفهوم المادة 72 مكرر من قانون ضريبة الدخل وتخضع للضريبة العادية على إيرادات رؤوس الأموال المنقولة بنسبة 10%، بينما تدخل إيرادات الفئة الثانية ضمن التصنيف الضريبي المعطى في المادة 51 من القانون رقم 497/2003 وقراره التطبيقي رقم 403/1 تاريخ 30/1/2003 بالنسبة للضريبة الواجب تطبيقها على سندات الدين وتخضع بالتالي لضريبة معدلها راهناً 7%. كما تقتضي الإشارة هنا، إذا لزم ولإزالة كل لبس أو التباس أو إبهام عند الاقتضاء، إلى أن الفوائد التي تدفعها الصناديق لا تُصنّف ضمن خانة التوزيعات إنّما هي مشابهة لتلك التي تدفعها المصارف فهي محددة المعدل وذلك على غرار سندات الدين الصادرة التي تكون محددة الأجل. هذا فضلاً عن أنّ دفع الفائدة قد يتمّ في حالات يكون فيها حساب النتيجة خاسراً أي أنّ الصندوق يتكبّد خسائراً.

وقد تم التأكيد على كل من التوصيف والتقسيم الآنفي الذكر، بموجب المواد 3 و4 و5 من القانون رقم 705/2005. إذ اعتبرت المادة 4 كل حامل لشهادة تسنيد عائدة للصندوق حاملاً بالصفة ذاتها للحصة التي تمثلها هذه الشهادة والتي يمكن أن تصدر بشكل إسمي أو لحامله وهي قابلة للتفرغ؛ مما يضفي على صاحبها صفة الشريك في الشيوع على عكس الشخص الحامل لسند دين يصدره الصندوق عملاً بأحكام المادة 5 اللاحقة، والذي يتقاضى فوائد محددة النسب تدفعها له الصناديق وهي لا تصنّف (أي الفوائد) ضمن خانة التوزيعات إنّما هي مشابهة لتلك التي تدفعها المصارف كونها محددة المعدل والأجل بالإضافة إلى أنّ دفع الفائدة قد يتمّ في حالات يكون فيها حساب النتيجة خاسراً أي في الحالة التي يتكبّد فيها الصندوق خسائر… بدليل أنها مسندة إلى كامل ذمة الصندوق المالية أو إلى جزء منها ومتمتعة بحق ارتهان عام. كما ونصت أيضاً المادة 5 على أن “يحدد نظام “الصندوق” خصائص السندات كما يحدد الحقوق المرتبطة بها والدرجات والافضليات والاولويات الخاصة بكل منها وفئاتها وتسلسلها اذا وجدت“.

هذا، ومع العلم أنه ينبغي دوماً بالقرارات الإدارية ألا تضيف شيئاً جديداً إلى القانون أو المنظومة القانونية وإلا تضحو قابلة للطعن بالإبطال لتجاوز حد السلطة في لو مست بأوضاع الأفراد القانونية والمادية. ناهيك عن أن القرار الإداري الذي يضيف شروطاً غير ملحوظة في القانون من أجل الاستفادة منه، كما هي الحال بالتحديد بالنسبة للقرار رقم 139/1 تاريخ 12/3/2019، فإن مثل هذا القرار يكون متّسماً باللاشرعية ومستوجباً الإبطال (الرجاء مراجعة مجلس شورى الدولة في هذا الخصوص: قرار رقم 635/2009-2010 تاريخ 29/6/2010).  والدليل على ذلك، ما ورد في المادة التاسعة من القرار الآنف الذكر لجهة إعتبار “أن الأرباح أو الفوائد التي يدفعها “الصندوق أو “البنية القانونية” لحملة شهادات التسنيد أو لحملة سندات الدين بإستثناء المؤسسات المصرفية والمالية منهم، تخضع لضريبة الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بمعدل 10% لدى “الصندوق” أو “البنية القانونية“؛ فيما لو عدنا إلى حرفية نص البند 4 من المادة 41 من القانون رقم 705، الذي ادعى القرار تحديد دقائق تطبيقه، فقد ورد فيه أن ” تخضع لضريبة الدخل (الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل) الارباح التي يوزعها في اي وقت «الصندوق» أو«البنية القانونية»“؛ وذلك، دون أي ذكر أو إشارة إلى الفوائد أو لحملة سندات الدين، مما يشير إلى تعمد وزارة المالية، عن سابق تصور وتصميم، إضافة الفوائد على النص (ناهيك عن حملة سندات الدين) لإخضاعها لنفس نسبة ضريبة التوزيعات بدلاً من الضريبة المترتبة على الفوائد.

ومن شأن هذا التفسير العريض أو بطريقة التوسيع (interprétation extensive) أن يشكل ايضاً لا محال، فضلاً عن ما تقدم وجرى تعليله، خرقاً فادحاً لمبدأ موازاة الأشكال والصيغ المتعارف عليه والمكرس عرفاً وقانوناً وإجتهاداً (Parallélisme des formes et des compétences) إذ أنه لا يمكن التكليف بدون نص تشريعي صريح. كما أن قواعد تفسير القوانين الضريبية الخاصة تقتضي في مطلق الأحوال الأخذ بالنظرية التي تبدو أضمن للمواطن وأكثر احتراماً لمبدأ فصل السلطات والتي تمنع التعسف في التفريق بين أنواع القوانين والنصوص (يراجع بهذا الخصوص أيضاً: قرار مجلس شورى الدولة اللبناني رقم 538، تاريخ 25/10/1957، مجموعة إدارية 58، صفحة 6)؛ وقد أكد قانون الإجراءات الضريبية الجديد رقم 44 تاريخ 11/11/2008، في مادته 10-3، هذا المنحى لجهة منع التعسف والإساءة لمصالح المكلفين. كما انه من المسلم به، نصاً وفقهاً وإجتهاداً، أن لكل سلطة إختصاصها وصلاحيتها وفقاً للأحكام القانونية، وأنه يستحيل أن تعتدي سلطة ما على صلاحيات وإختصاصات سلطة أخرى، أكانت أعلى أو أدنى درجة أو مساوية لها، بحيث يبطل القاضي الإداري العمل الإداري المشكو منه في حال صدوره عن سلطة غير مختصة أو غير صاحبة إختصاص، سواء بالنظر إلى الوظيفة الإدارية لتلك السلطة أم بالنظر إلى ماهية وطبيعة العمل الإداري بحد ذاته. وعليه، تكون وزارة المالية، بإتخاذها القراررقم 139/1على النحو الذي صدر فيه، قد إعتدت بصفتها كسلطة إدارية على صلاحيات وإختصاصات السلطة التشريعية بحيث كان يقتضي عليها إقتراح مشروع قانون تعديلي أو أقله تضمين قانون الموازنة “المنتظر” هذا التعديل ليصار إلى البت به في مجلس الوزراء ومن ثم تحويله إلى مجلس النواب لدراسته وإقراره أصولاً.

أما إذا أردنا أن نسلم جدلاً (للدلالة والنقاش ليس إلا) بصورة إستطرادية، بأحقية دمج توزيع الأرباح والفوائد معاً ضمن البند 4 من المادة 41 كما جاء في القرار رقم 139/1 المذكور، فمن المفيد هنا التذكير بأن أحكام المادة 51 من القانون رقم 497/2003 قد أُدخلت وأُدرجت أحكامها تحت الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بعد العنوان الرئيسي (الضريبة على دخل رؤوس الاموال المنقولة) وتمهيداً قبل أحكام المادة 69 مع عبارة واضحة تفيد بأنها “اضيفت هذه التعديلات الى الباب الثالث وفقاً للمادة 51 الواردة في القانون رقم 497 (قانون الموازنة لعام 2003) تاريخ 30/1/2003“؛ مما يفضي بالنتيجة إلى الجزم والتأكيد بأن الباب الثالث يتضمن، منذ سنة 2003، نسبتي ضريبة مختلفتين على دخل رؤوس الأموال المنقولة، تطبقين وفقاً للحال أي 10% و5% (التي أصبحت 7% بموجب المادة 17 من القانون رقم 64/2017). ولعلّ صياغة نص البند 4 من المادة 41 من القانون رقم 705 الصادر سنة 2005، اي بعد التعديل المذكور، بالشكل المبهم الظاهر فيه، لربما هدفها التأكيد على تعدد معدلات ضريبة الباب الثالث الواجبة التطبيق على التوزيعات التي يجريها “الصندوق” أو “البنية القانونية” في طور عمليات التسنيد التي يمارسها؛ وليس بالتالي، حصرها بمعدل ال10% المعوّل عليه من قبل الوزارة.

إنطلاقاً مما تقدم، يكون القرار رقم 139/1 تاريخ 12/3/2019 الصادر أخيراً عن وزارة المالية مستوجباً الطعن فيه ضمن مهلة الشهرين القانونية التي حددتها المادة 69 من نظام مجلس شورى الدولة مع طلب الإبطال كونه قد خالف نصوص ومبادئ قانونية هامة جداً كما ولإغفاله نصوص قانونية أخرى رغم أهميتها وتأثيرها المباشر على الحل القانوني الذي يعطى للمسائل التي تناولها. لا بل قام بتفسير النصوص القانونية المرعية الإجراء بشكل مخالف لنية المشترع وشرع ونظم أوضاع دون وجه حق وفرض موجبات وتدابير ضريبية جزافاً وبالإستناد إلى قرار إداري فردي غير شرعي وغير دستوري، يقتضي الرجوع عنه لتجاوزه حد إستعمال السلطة؛ سيما وأن القانون لم يول وزارة المالية، في هذه الحالة المعينة، سلطة تفسير النصوص والتصرف بالإعفاء بدليل عدم ورود نص في نهاية المادة 41 يوصي بقرار يتخذه الوزير لتحديد دقائق تطبيق هذه المادة كما هي الحال عادةً بالنسبة لنصوص غير مكتملة التفاصيل وبحاجة للتفسير والتوضيح. كما يصح القول أيضاً بأن هذا الخطأ القانوني يشكل تجاهلاً لنطاق تطبيق القانون وهو سبب إضافي للإبطال متعلق بالإنتظام العام.

ومن المفيد أخيراً لفت الإنتباه، إذا لزم، إلى أن القرار رقم 139/1 المُتظًلم منه قد يؤدي، ومن حيث لا تدري ولا ترغب وزارة المالية، إلى تعطيل مفعول وأهداف نصوص تشريعية (المادة 16(4) من القانون رقم 379/2001 والمادة 41 من القانون رقم 705/2005) لجهة تحفيز بعض الأدوات كالتسنيد لتنشيط السوق المالية وتمويل النشاطات والإقتصاد الوطني على حد سواء. ولا نخال الإدارة ترغب ذلك أو تحبذه وخاصةً في ظل الأوضاع الإقتصادية والإجتماعية المأساوية الراهنة وفي ظرف غير ملائم يمنع فرض الأعباء والضرائب الجديدة أو زيادتها أو تقييض سبل التمويل بل يوجب بالمقابل مضاعفة الواردات وتأمين الموارد التي لا يمكن توريدها إلا عن طريق إعطاء انطباع إيجابي عن الحوكمة يوحي بالثقة وتحفيز الأعمال والمشاريع وتنمية الإقتصاد وخفض معدلات البطالة التي لا يمكن أن تتحقق إلا بإطلاق يد الإبداع والمبادرات الخلاقة الجديدة وإستدباب “الأمن التشريعي”. ولا نخال القيمين على مصالح البلد يجهلون أن عمليات التسنيد هي من عداد السبل الرئيسية التي تساعد على تأمين مصادر تمويل جديدة خارج الميزانية (off-balance sheet financing) في حال بلغت ميزانية الشركات والمؤسسات الحدّ الأقصى المسموح لها به للتمويل المباشر على ميزانيتها العمومية (on balance sheet) أو حتى في ظل الإرتفاع المقلق للفوائد المصرفية، مما يحدّ من إمكانية تلك الشركات والمؤسسات لتوسيع نشاطاتها التشغيلية. وتبقى العبرة في التنفيذ.

 

كريم أ. ضاهر           

محام وإستاذ محاضر في قانون الضرائب

[1] مقال منشور في نشرة المركز اللبناني للدراسات (LCPS) بتاريخ 4 نيسان 2019

Le Code de commerce libanais vient d’être modifié par une loi portant le n°126 et datée du 29 mars 2019, qui apporte des changements substantiels à notre Code et entrera en vigueur trois mois après sa publication, soit donc au début du mois de juillet 2019. Décidée en urgence pour répondre aux exigences de la conférence CEDRE, elle apporte des innovations intéressantes, mais comporte un certain nombre de lacunes et de contradictions regrettables.

 

Modalités de la réforme

Ce Code fait partie de l’héritage du Mandat français et constitue l’un des piliers de notre système juridique contemporain. C’était l’époque où les lois étaient rédigées par des juris­consultes chevronnés et assorties d’exposés des motifs constituant de vérita­bles œuvres doctrinales. C’est dire que, quand il s’agit de modifier de pareils monu­ments, « il n’y faut toucher que d’une main tremblante » comme l’écrivait Montesquieu dans les Lettres Persanes. Cette réforme n’est pas la première : en un peu plus de soixante-quinze ans d’exis­tence, le Code a connu plusieurs amendements plus ou moins importants. En outre, plusieurs lois ont été adoptées qui, sans modifier le texte même du Code, ont donné naissance à de nouvelles institutions juridiques (la SARL en 1967 ; les sociétés holding et offshore en 1983) ou de nouveaux instruments financiers (les obligations convertibles en actions en 1977). En 2019, notre législateur avait le choix entre modifier le texte même du Code ou établir de nouveaux textes ; il a décidé de procéder aux deux à la fois, en adoptant deux types de dispositions : certaines qui amendent des articles du Code et d’autres qui créent de nouveaux instruments comme les actions de préférence (déjà prévues depuis 2001 dans le domaine bancaire) ou les Global Depositary Receipts (GDR). Il a choisi de tout intégrer dans le corpus même du Code, en conservant heureusement la même numérotation, ce qui en facilite la lisibilité. Mais bien que cette loi soit intitulée « modification du Code de commerce terrestre » (et d’un article du Code des obligations et des contrats – 844 – sur les sociétés, pour faire place aux sociétés unipersonnelles), elle modifie aussi le décret-loi 35 de 1967 sur les sociétés à res­pon­sabilité limitée qui ne fait pourtant pas partie du Code de commerce. En outre, la réforme n’a pas pris la peine d’intégrer dans le Code les précédentes modifications ponctuelles, comme l’abolition des actions au porteur décidée par la loi n°75/2016, et ne comporte pas de dispositions transitoires satis­faisantes prévoyant l’harmonisation des statuts des sociétés constituées antérieure­ment avec les exigences de la nouvelle loi.

 

Contradictions et incohérences

Force est de constater que la nouvelle loi est contradictoire: d’une part, elle ambition­ne de simplifier les formalités, en dispensant les sociétés de produire au Registre du com­merce le quitus de la Caisse nationale de sécurité sociale requis jusqu’ici pour l’accomplissement de tout dépôt ou formalité; en consacrant la possibilité pour une société d’être domiciliée chez son avocat; en permettant la légalisation des statuts de la Société anonyme libanaise (SAL) chez tout notaire et pas nécessairement chez celui de la situation du siège social; et en rendant facultative la nomination du commissaire de surveillance complémentaire; mais d’autre part, elle impose des for­malités fastidieuses censées améliorer la transparence et l’information des tiers : ont ainsi été réitérées ou renforcées les obligations antérieures de produire, sous peine de sanctions, une longue série de documents comptables, et ont été imposées des obliga­tions nouvelles qui nous paraissent exagérées. En outre, on peut s’interroger sur la nécessité de fixer à trois le nombre minimum de fondateurs de la SAL, alors que la SARL (en vertu de cette nouvelle loi) et la société offshore (par la loi 85/2018) peuvent désormais être uni­per­sonnelles.

 

La SAL revisitée

Pour faciliter les investissements étrangers, la nouvelle loi introduit plusieurs modifi­cations au régime de la SAL. Elle prévoit ainsi qu’un tiers seulement des membres du Conseil d’administration, au lieu de la moitié actuellement, doit être Libanais et que le PDG peut être étranger et n’a pas besoin de permis de travail s’il est étranger non résident. Le cumul des mandats d’administrateur est porté de six mandats à huit pour les personnes physiques, le PDG ne pouvant exercer cette fonction que dans six sociétés (au lieu de quatre précédemment), et le Directeur général dans trois (au lieu de deux), et la limite d’âge (qui interdisait à une personne âgée de plus de 70 ans d’être administrateur de plus de deux sociétés) est supprimée. En outre, il est désormais interdit de renouveler le mandat du commissaire de surveillance principal au-delà de cinq ans, limitation qui n’existait pas dans le Code de commerce et que nous considérons discutable car obligeant les sociétés à changer de commissaire tous les cinq ans. En cas de faillite, le commissaire de surveillance peut être tenu responsable, et les administrateurs ne pourront se dégager de leur responsabilité qu’en démontrant qu’ils ont agi en « professionnels diligents et actifs » et non plus « avec la diligence d’un mandataire salarié » comme dans l’ancien texte. Concernant la pres­cription, il a été mis un terme à la controverse doctrinale en alignant la prescription de l’action en responsabilité intentée par les tiers sur celle, quinquennale, intentée par les actionnaires. Enfin, la suppression du dernier alinéa de l’article 157 du Code de commerce qui considérait que « la société est obligée par les actes de ses repré­sentants accomplis dans la limite de leurs pouvoirs » pose problème : est-elle fortuite ou dé­libérée, de sorte que la société se trouve désormais toujours engagée par les actes de ses représentants ayant outrepassé leurs pouvoirs ?

 

 

Une « Corporate Governance » inachevée

La réforme n’a pas su tirer des principes de la « Corporate governance », pourtant imposés aux banques par la Banque du Liban, toutes les conséquences qui s’imposent. Ainsi, elle n’a prévu ni l’exigence d’un certain nombre d’ad­mi­nistrateurs indépen­dants au sein du Conseil d’admi­nistration, ni les modalités du contrôle de la rému­nération des dirigeants, ni la création de comités spécialisés (de crédit, de risques, de rémunération, etc.). On peut néanmoins saluer le fait qu’elle ait admis l’existence d’admi­nistrateurs non actionnaires (en supprimant les actions de garantie), élargi le champ d’application des conventions réglementées et consacré le principe de la sépa­ration facultative des fonctions de PDG  en les répartissant entre un Président (chargé de veiller au bon fonctionnement des organes sociaux et d’animer le Conseil) et un Directeur général (chargé de la gestion de la société) – mesure qui conduit à la muta­tion de notre droit des sociétés d’un « système moniste unifié » vers un « système moniste dis­socié ».

 

Innovations diverses 

La nouvelle loi comporte enfin des dispositions relatives à la tenue des réunions du Conseil d’administration et de l’Assemblée en visioconférence et au vote à distance ; au démembrement de la propriété des actions en nue-propriété et usufruit ; à l’abus de droit dans le cadre du droit de préemption ; aux opérations de fusion et de scission ; aux actions de préférence ; aux GDR ; et à l’abus de biens sociaux, nouvelle infraction destinée à lutter contre la corruption. Quant aux dispositions relatives à la faillite, elles n’ont fait l’objet que d’une seule modification, qui vise à protéger le conjoint du failli, le régime général de la faillite devant être réformé par une loi moderne qui se fait attendre.

 

Economie et lois

À ceux qui croient que l’économie peut être relancée par la promulgation de nouvelles lois, il faut dire que ce sont la bonne connaissance et la bonne application des textes existants qui donnent sa santé à l’économie. Pour qui connaît l’arsenal des textes en vigueur, il est évident que toute les opérations et structurations sont possibles, sans besoin de légiférer à tout-va : il y a eu des opérations de crédit-bail avant la loi 160/1999 ; des opérations de titrisation avant la loi 705/2005 ; des stock-options sur base de la possibilité pour la société d’acheter ses propres actions ; et des émissions de GDR sur actions bancaires dès les années 1990. Ce ne sont pas les textes qui font le progrès, mais plutôt les hommes qui les appliquent.

 

Nasri Antoine DIAB est avocat aux Barreaux de Beyrouth et de Paris,

Professeur des Facultés de Droit, et

Vice-Président de l’Association Libanaise pour les Droits et l’Information des Contribuables (ALDIC).

 

Alexandre Roger NAJJAR est avocat à la Cour

et ancien chargé de cours à l’ESA.

 

 

Par: Karim Daher

Chargé d’enseignement d’économie publique de de droit fiscal à l’Université Saint-Joseph de Beyrouth (USJ)

Président en exercice de l’Association Libanaise pour les Droits et l’Information des Contribuables (ALDIC).

 

Parmi la kyrielle de mesures et de contre-mesures préconisées par le gouvernement « au Travail » dans sa déclaration ministérielle ayant obtenue la confiance du Parlement, figure une phrase sibylline qui s’est échappée en douce, sans bruits ni tapages, pour aller se loger dans notre inconscient national afin de féconder tranquillement et d’enfanter d’un monstre qui emportera sur son passage le reste du peu de ce qui reste.

 

Cette mesure qui fait office d’une épée de Damoclès suspendue au-dessus de la tête de tous les libanais, les prépare à des jours difficiles et à des décisions et réformes « éprouvantes et douloureuses» (dixit le texte) visant très vraisemblablement, sans l’annoncer explicitement, à répartir la charge de la dette publique sur l’ensemble de la population résidente, et peut-être même non résidente, dans l’optique de sa restructuration et de la réduction du déficit.

 

Force est cependant de constater qu’aucunes modalités pratiques ou procédures de mise en œuvre de ces décisions n’ont été dévoilées à ce jour (mis à part la référence aux recettes importées « toutes faites » de Cèdre et McKenzie), ne ce serait-ce que pour en indiquer les contours et inviter les forces vives et l’opinion publique à un débat d’idées et de priorités constructif ou au mieux pour s’y préparer.

Alors comment comptent-ils s’y prendre ? Plutôt comment faut-il qu’ils s’y prennent ?

Augmenter les impôts directs, qui sont déjà assez élevés pour ceux qui les payent, ou en créer de nouveaux ? Ce qui n’aboutirait en cette période de récession qu’à une récidive certaine de l’expérience « funeste » de la loi 64/2017 sur le financement du coût de l’échelle des salaires dans la fonction publique.

Augmenter les impositions indirectes et notamment la TVA et les droits d’accises comme le préconise le FMI, en jouant sur l’élément psychologique d’anesthésie fiscale étant donné que les impôts indirects sont plus discrets et moins douloureux pour le contribuable consommateur qui en supporte en définitive le coût sans trop s’en apercevoir et s’en en avoir réellement le choix ? Ce serait un crime à l’égard des moins favorisés et ils sont légions, car comme le précisait l’économiste classique français Jean-Baptiste Say, « l’impôt (ou la taxe) est une ponction opérée non sur le revenu, mais sur la seule partie du revenu qui excède le minimum vital »  or ce minimum vital est déjà au demeurant largement entamé chez les deux tiers de la population pour ne pas dire plus.

 

Ou enfin comploter secrètement afin d’hypothéquer, ou de « titriser » voir même de céder à  l’avance, les revenus éventuels des produits pétroliers et gaziers ?  Mais c’est oublier que ces richesses sont tirées de notre sol et de nos mers et qu’ils appartiennent à toutes les générations et ne peuvent donc être dilapidés par une génération d’enfants prodiges pour réparer et colmater toutes les erreurs accumulées. Ils doivent être placés, comme pour la Norvège, dans un fonds souverain et seuls leurs subsides utilisés dans l’intérêt des citoyens.

 

Non ne nous méprenons pas ! Aucune de ces mesures ne serait apte à régler nos problèmes systémiques ni à endiguer la dégradation de la situation socio-économico-financière. Et pourtant ! des solutions simples et adaptées existent et n’attendent qu’à être testées. Pour n’en citer que trois en ces quelques lignes, cumulatives ou alternatives, selon le courant dominant, je propose.

 

Tout d’abord, de suivre l’exemple des administrations Reagan et Thatcher au début des années 80 du siècle dernier qui défendaient l’idée de réduire les impôts afin d’obliger l’Etat à réduire ses dépenses publiques et ce, selon l’expression chère à l’ancien président américain « d’affamer la bête » (starve the beast). De plus, inspirés par les théories d’Arthur Laffer et de Milton Friedman, les deux dirigeants considéraient qu’en diminuant la charge fiscale, l’Etat serait acculé, pour compenser ou augmenter les revenus, à élargir la base d’imposition donc de poursuivre les récalcitrants et de mieux lutter contre la fraude et l’évasion fiscale.

Ceci passe aussi et surtout par une réforme et une purge de notre administration pléthorique (dont la charge atteint pratiquement la moitié des revenus et plus du tiers des dépenses publiques). Ce qui comprendrait notamment la suppression des emplois fictifs et des tâches improductives, la réhabilitation des fonctionnaires et la réorientation vers des services utiles aux citoyens sans oublier d’autres mesures nécessaires à l’assainissement des finances publiques comme la relocalisation des administrations.

 

Il conviendrait ensuite de corriger les disparités du système actuel et à instituer des mesures de nature à prévenir les abus et à supprimer la fraude dans le cadre d’une politique publique favorisant le développement et garantissant les droits. Il faudrait pour cela réaménager l’ensemble du système d’exemptions et d’exonérations (appelées les dépenses fiscales) pour ne garder que les exemptions et stimulations fiscales et financières bénéficiant aux secteurs de l’économie réelle (notamment l’industrie, l’agriculture, l’innovation et la connaissance). Sachant que pendant des décennies certaines catégories sociales se sont appauvries et d’autres injustement enrichies. C’est d’ailleurs le cas avec les politiques monétaires qui ont favorisé l’épargne au détriment de la productivité ou encore les nombreuses exonérations fiscales injustifiées et inefficientes. Les enjeux réels aujourd’hui sont d’une part d’imposer les fortunes et les biens cumulés improductifs ou non générateurs de croissance comme les rentes et les plus-values immobilières – à condition que les recettes soient utilisées pour des investissements d’aménagement du territoire et d’infrastructures – et d’autre part, d’élargir les cotisations et les couvertures sociales pour lutter contre l’exclusion et la pauvreté de manière à réduire les inégalités sociales, maintenir à l’homme sa dignité humaine et accorder à tous une égalité de chances par l’éducation, la formation et l’emploi.

 

Il conviendra enfin de changer l’image de l’impôt et la perception négative qu’il inspire en mettant en œuvre une fiscalité «à visage humain» … une fiscalité consensuelle et productive qui favorise le développement économique et social et non une fiscalité confiscatoire qui utilise tous genres de stratagèmes et d’appellations afin de collecter le plus d’impôts pour financer les dépenses inutiles et les gaspillages sans tenir compte des vrais besoins.

Il est donc essentiel de fixer les priorités et de refonder le concept même du Contrat social d’autant plus que le problème le plus significatif de nos jours est l’endettement endémique de l’Etat qui se permet de prendre en gage l’avenir de ses citoyens  et de leurs progénitures pour compenser ce qui a été dilapidé et usurpé par une minorité. L’équité dans la perception de l’impôt s’avère donc être un facteur déterminant car plus le niveau de fraude fiscale impunie apparaît élevé, plus l’impôt apparaît insupportable aux personnes qui ne peuvent matériellement frauder. Il s’agit donc d’amener les autorités à se rendre compte que l’acceptation volontaire et spontanée de l’impôt par le plus grand nombre des contribuables est plus importante que les activités répressives de contrôle et de redressement fiscal, pour assurer un rendement convenable de l’impôt et réduire les coûts d’administration. D’où la nécessité d’œuvrer pour une application juste et équitable des lois par le bais de personnes compétentes et intègres pouvant agir de façon impartiale. Selon le philosophe chinois Sun Tzu «Le meilleur moyen de ne pas atteindre ses objectifs est de ne pas en avoir».