Auteur : citylog

La loi de finances, plus communément appelée Budget, a certes une double fonction de détermination et d’autorisation des recettes et des dépenses publiques annuelles, mais elle est supposée aussi veiller à l’établissement d’une vision économique productive et d’une politique fiscale efficace qui consistent en un ensemble de mesures visant à agir sur la conjoncture économique et sociale du pays. C’est ce rôle qui lui donne une légitimité politique car le Budget ne répond pas seulement à une logique financière qui cherche à couvrir les dépenses ou à colmater les brèches et réduire les déficits comme c’est le cas avec le projet de Budget 2019 sous étude, mais aussi à une logique politique dans la mesure où l’impôt représente la contribution du citoyen au financement des dépenses publiques d’intérêt général et où les représentants de l’exécutif et du législatif sont appelés à assumer leur responsabilité à cet égard.

Sur la base de ce qui précède et à la lumière des dispositions relevées dans la dernière mouture du Budget 2019 adoptée par le Conseil des Ministres, L’Association Libanaise pour les Droits et l’Information des Contribuables (ALDIC), ne peut que regretter le manque d’ambition, de vision et de détermination du pouvoir public pour mettre en avant de vraies politiques de réforme – et non des trompes l’œil qui ne trompent plus personne – dont l’objectif principal serait le respect du contribuable par la prise en compte de ses appréhensions et de ses besoins d’une part, et une meilleure gouvernance des finances publiques passant nécessairement par la rationalisation des dépenses publiques d’autre part.

L’ALDIC invite donc décideurs et représentants à l’organisation d’assises économiques et fiscales nationales auxquelles seraient conviés les représentants des partis politiques, des syndicats, de la société civile, des organismes professionnels, du  conseil économique et social ainsi que les différentes institutions publiques et privées, chambres de commerce, institutions internationales, universités et experts, afin de les consulter et de recueillir leurs apports et suggestions.

Ces assises marquées par une vision globale auront pour objectif majeur de redéfinir nos vecteurs économiques principaux sur base consensuelle et de rendre notre système fiscal plus juste et plus efficient. Elles définiront les principes qui doivent répondre à nos préoccupations majeures actuelles et futures et s’inscrire en harmonie dans le nouveau modèle économique mondial.  Les principes qui devraient guider les réflexions et travaux seraient l’équité, le développement, la stabilité, l’efficacité, la simplicité, la transparence, la solidarité, l’emploi et la compétitivité. Elles devraient constituer un moment de réflexion, d’écoute, d’échanges et de débats avec pour objectif final de mettre en œuvre et de proposer, par le biais d’un comité scientifique, une loi cadre dont l’application pratique se fera progressivement à moyen terme par l’intermédiaire de lois spéciales adaptées.

Etant donné que les structures de notre économie n’ont pas suffisamment évolué, que la corruption reste endémique, que les inégalités se sont aggravées et que notre croissance est irrégulière et ne débouche jamais sur un développement durable, l’ALDIC propose comme points de départ, pour la mise en place d’un système moderne et d’une politique fiscale efficiente, un certain nombre de principes directeurs. Le premier de ces principes est axé sur l’élargissement de la base d’imposition par une lutte efficace contre la fraude et l’évasion fiscale ainsi que la contrebande. Ceci ne pourrait se réaliser que par l’orientation intelligente et progressive du secteur informel vers le secteur formel en assurant concomitamment à ceux qui sont en situation précaire un dispositif fiscal simplifié et clair de même qu’une couverture sociale nécessaire. Il faudrait au même titre distinguer entre ceux qui fuient l’impôt et qui doivent être contrôlés et sanctionnés durement et d’autres qui font réellement des pertes et  souffrent pour survivre dans un marché concurrentiel à armes inégales. Pour cela, il faudrait veiller à ce que l’administration ne soit plus juge et partie en même temps, c’est-à-dire qu’elle élabore les textes, les applique et en contrôle l’exécution comme c’est le cas actuellement.

La lutte contre l’évasion et les déficits fiscaux passe aussi nécessairement par d’autres mesures complémentaires nécessaires. Tout d’abord, par l’assujettissement de la main d’œuvre étrangère quelle qu’elle soit à l’impôt et aux obligations fiscales y relatives. Ce qui serait de nature, outre l’amélioration des rentrées budgétaires, de rééquilibrer notre balance des paiements. Ensuite, par un effort d’harmonisation fiscale par l’application d’une progressivité équitable sur les revenus avec une pression fiscale atténuée ainsi qu’un regroupement des textes disparates dans un Code General des Impôts. Enfin, par la mise en place d’algorithmes et de recoupements informatiques à distance des données comptables des contribuables, grâce à des liaisons interfaces informatiques, permettant de mettre en évidence les failles et à poursuivre les récalcitrants. Il conviendrait aussi en outre d’étendre le champ de la TVA à toutes les activités économiques, d’abolir son plancher, de réaménager ses taux et de garantir sa neutralité et son équité, notamment au niveau des produits de première nécessité. Enfin, il faudrait faire une évaluation de toutes les exonérations et incitations fiscales existantes obsolètes et veiller, par là même, à apprécier l’impact de toute décision d’incitation sur le secteur considéré comme sur les autres secteurs. En effet, utiliser l’instrument fiscal comme levier à des fins d’interventionnisme peut s’avérer utile pour orienter l’économie et la développer comme pour assurer une certaine équité par le biais de la redistribution des richesses, mais cette utilisation peut s’avérer aussi contreproductive aussi bien au niveau institutionnel et organique qu’au niveau sectoriel et donc mener à des résultats contraires à ceux escomptés. C’est ainsi par exemple que nombre d’agents économiques se sont convertis ces dernières décennies dans l’immobilier, pour se réfugier dans des projets plus rentables, créateurs de situation de rente non productive. Ces incitations contribuent souvent aussi à créer des surenchères dans les exonérations qui finissent par se neutraliser.

Pour conclure, force est de relever que tout jugement porté sur une politique incitative découle de l’efficacité des dispositions adoptées, c’est-à-dire assez largement du degré de réalisation des objectifs affichés. Le moyen pour s’en prémunir comme d’ailleurs pour réussir se fonde sur la recherche d’une étude d’impact préalable et d’un appareil statistique avec des données thématiques fiables. S’y ajoutent des études suffisamment précises des réactions des contribuables. Ces datas devraient constituer le préalable nécessaires pour toutes analyses et réflexions avec un modèle économétrique permettant de mesurer l’impact du changement de chaque facteur sur le revenu, l’inflation, la consommation ou les recettes fiscales. C’est un outil fondamental pour préparer la décision.

Le chantier est immense mais stimulant et l’ALDIC considère à juste titre que le temps n’est plus aux reports mais à l’action.

مؤتمر وطنيّ لتمهيد الطريق أمام إصلاحات فعليّة

كما بات معروفاً، لقانون الموازنة وظيفة مزدوجة. فهو يحدّد الواردات والإعتمادات من جهة ويجيز الجباية والإنفاق على قاعدة سنويّة من جهة أخرى. ولكن عليه، في الوقت نفسه، أن يؤسّس لرؤية اقتصاديّة منتجة ولسياسة ضريبيّة فعّالة تتضمّن مجموعةً من التدابير الهادفة إلى التأثير على ظروف البلد الإقتصّاديّة والإجتمّاعيّة. وهذا هو الوجه الذي يمنح الموازنة شرعيّتها السياسيّة. فالموازنة لا تستجيب فقط لدواع ماليّة اي أنها لا تسعى إلى تغطية النفقات أو سدّ الثغرات وتقليص العجز فحسب، كما هو الحال في مشروع الموازنة لعام 2019 الذي يجري التباحث فيه حالياً، بل لا بدّ للموازنة أن تستند إلى منطق سياسيّ ايضاً. فالضريبة هي في نهاية المطاف مساهمة المواطن في تمويل الإنفاق العام وهذا في صلب المصلحة العامة ولذلك فإنّ ممثّلي السلطة التنفيذيّة والتشريعيّة مدعوّون اليوم إلى تحمّل مسؤولياتهم في هذا المجال.

وفقاً لما تقدّم وعلى ضوء الأحكام المنصوص عليها في مشروع الموازنة الأخير الذي اعتمده مجلس الوزراء، فإن الجمعيّة اللبنانيّة لحقوق المكلّفين (ALDIC)، تأسف لغياب أيّ برنامج طموح و/أو رؤية إقتصادية متكاملة ومححدة المعالم من قبل السلطة لطرح سياسات إصلاح فعليّة – بدل من ذرّ الرماد في العيون الذي لم يعد يعمي أحداً. سياسات تهدف، حقاً ولا قولاً، إلى احترام المكلّفين من خلال مراعاة هواجزهم واحتياجاتهم من ناحية وتحسين إدارة الماليّة العامة من ناحية أخرى وهو أمر لا بدّ من أن يمرّ بترشيد الإنفاق العام.

لذلك، تدعو الجمعيّة اللبنانيّة لحقوق المكلّفين صانعي القرار والنوّاب إلى عقد مؤتمر اقتصاديّ وماليّ على المستوى الوطنيّ يدعى إليها ممثلو الأحزاب السياسيّة والنقابات المهنية والعماليّة والمجتمع المدنيّ والجمعيّات المهنيّة والمجلس الاقتصاديّ والاجتماعيّ ومختلف المؤسسات العامّة والخاصة وغرف التجارة والمؤسسات الدوليّة والجامعات والخبراء ، بهدف التشاور معهم وجمع مساهماتهم واقتراحاتهم.

ويرمي هذا الحوارالوطني الذي من شأنه أن يوفّر رؤيةً شاملةً للأوضاع إلى إعادة رسم السياسات والأوليات الاقتصاديّة على أساس توافقيّ وجعل النظام الضريبيّ أكثر إنصافًا وفعالية وتشاركية. كما ومن شأنه أيضاً أن يحدّد مبادئ عامة وجامعة تراعي اهتمامات المواطن الحاليّة والمستقبليّة وتتماشى مع النموذج الاقتصاديّ العالميّ الجديد. ومن أهم المبادئ التوجيهية التي يقتضي مراعاتها بهذا الخصوص، معايير الإنصاف والتنمية والاستقرار والكفاءة والشفافيّة والتضامن وخلق فرص عمل وتحفيز القدرة التنافسيّة وتبسيط الإجراءات. كما وينبغي أن يشكّل هذا الحوار الوطني الجامع مناسبةً للتفكير والاستماع وتبادل الآراء والنقاش من أجل اقتراح قانون إطاريّ (loi cadre) يتم تطبيقه تدريجياً على المدى المتوسّط من خلال قوانين خاصة مكيّفة؛ على أن تقوم بوضعه ودراسته لجنة علميّة مختصّة.

نظراً لعدم تتطوّر نظامنا الإقتصادي بشكل كاف سيما على الصعيد البنيوي وبما أنّ الفساد لا يزال مستفحلاً على الصعد كافةً وأنّ عدم المساواة قد تفاقم وازداد وأن نموّنا متقّلب ولا يفضي إلى أيّ تنمية مستدامة، تقترح الجمعيّة اللبنانيّة لحقوق المكلّفين عدداً من المبادئ التوجيهيّة يمكن اعتبارها نقاط انطلاق نحو بناء نظام حديث وسياسة ضريبيّة فعّالة. وإن أول الغيث يكمن في توسيع القاعدة الضريبيّة (قاعدة المكلفين) عن طريق مكافحة الاحتيال والتهرّب الضريبيّين كما وعمليّات التهريب الجمركيّ بشكل فعّال. وذلك لا يتمّ إلا من خلال توجيه القطاع غير النظاميّ نحو القطاع النظاميّ بطريقة ذكيّة وتدريجيّة تضمن في الوقت نفسه وجود نظام ضريبيّ مبسّط وواضح وتغطية اجتماعيّة ضروريّة لذوي الأوضاع الهشّة. كذلك لا بدّ من التمييز بين من يتهّرب فعلياً من الضرائب وهم أشخاص لا بدّ من ملاحقتهم قانونياً وإنزال أقصى العقوبات بحقّهم وبين من يتكبّد خسائر بالفعل ويعاني للبقاء على قيد الحياة في سوق شديد التنافسيّة لا يملك فيها الأسلحة اللازمة. ولتحقيق ذلك لا يمكن أن تبقى الإدارة الضريبية طرفاً وحكماً في الوقت عينه أي أنّه لا يمكنها أن تضع النصوص وتطبّقها وتراقب تنفيذها في الوقت عينه وعلى حدٍ سواء كما هي الحال راهناً.

وعليه، لا بد من أجل مكافحة التهرب الضريبيّ والعجز الماليّ من إعتماد تدابير مرافقة ومكمّلة أخرى. أولها إخضاع أيّ عامل أجنبيّ للضريبة وللالتزامات الماليّة المترتبة عنها على غرار المواطنين المقيمين. فهذا لا يحسّن الإيرادات فحسب بل يعيد أيضاً التوازن إلى ميزان المدفوعات. كذلك لا بدّ من إقامة مواءمة ماليّة من خلال تطبيق الضريبة الموحّدة على الدخل مع شطور تصاعدية بعبء ضريبي معتدل. كما لا بدّ من تجميع كافة النصوص المتباينة والمتفرقة في قانون ضرائبيّ واحد موحد. وأخيراً، من الضروريّ وضع الخوارزميات وآليات الحوسبة عن بعد لمعالجة البيانات الحسابيّة للمكلّفين من خلال واجهات الكترونيّة تسمح بكشف الثغرات وملاحقة المتهرّبين. ومن المفيد أيضًا توسيع قاعدة ونطاق الضريبة على القيمة المضافة لتشمل جميع الأنشطة الاقتصادية وإلغاء الحدّ الأدنى مع إعادة تنظيم نسبها وضمان حيادها ومراعاة الإنصاف لا سيّما في ما يتعلّق بالمواد والضروريات الأساسيّة. هذا، ومن المفيد كذلك إعادة تقييم كافة الإعفاءات والحوافز الضريبيّة القائمة حالياً والتي مرّ عليها الزمن والسهر على درس تأثير أي قرار بإعطاء تحفيزات لقطاع ما على هذا القطاع كما على القطاعات الأخرى ناهيك عن التأثير المحتمل على المالية العامة. وفي الواقع، قد يكون استخدام الأداة الضريبية كأداة للتدخّل الاقتصاديّ مفيدًا في توجيه الاقتصاد وتطويره لتأمين بعض الإنصاف من خلال إعادة توزيع الثروة. إلا أنّه قد يكون له نتائج عكسيّة على الصعيدين المؤسسيّ التنظيميّ كما والقطاعيّ إن لم يكن مدروسا. بيد أن العديد من الأطراف الاقتصاديين في العقود الأخيرة بادروا إلى إغلاق مؤسساتهم التجارية والصناعية وإلى تحويل أعمالهم نحو القطاع العقاريّ وذلك للاستثمار في مشاريع أكثر ربحيةً ممّا أدى إلى خلق وضع ريعيّ غير منتج. فغالبًا ما تساهم هذه الحوافز في خلق مزايدات في الإعفاءات تؤدي في نهاية المطاف إلى الغاء مفاعيل بعضها البعض.

في الختام ، تجدر الإشارة إلى أنّ أيّ تقييم لسياسة الحوافز يعتمد على فعاليّة الأحكام المعتمدة أي إلى حدّ كبير على درجة تحقيق الأهداف المذكورة. أمّا سبل الوقاية والنجاح فتعتمد على وجود دراسة أثر وقع إقتصادي (Economic Impact assessment) وجهاز إحصائيّ يتمتّع ببيانات مواضيعيّة موثوق بها. بالإضافة إلى ذلك، لا بدّ من دراسات دقيقة لردود فعل المكلّفين ليبنى على الشيء مقتضاه. ويجب أن تشكّل هذه البيانات الأوليّة اساساً لكافة التحاليل والأفكار ويجب أن ترفق بنموذج اقتصاد قياسيّ يسمح بقياس تأثير تغيير أيّ عامل على الإيرادات أو التضخّم أو الاستهلاك أو الضرائب. فهذة الأداة أساسيّة لإيّ عمليّة صنع قرار.

ولا شكّ في أنّ مشروعاً كهذا هو مشروع ضخم ولكنّه محفز في الوقت عينه. والحقيقة أنّ الجمعيّة اللبنانيّة لحماية المكلّفين تؤمن أنّ الوقت لم يعد للتأجيل بل للتنفيذ والعمل.

Désolé, cet article est seulement disponible en Anglais Américain. Pour le confort de l’utilisateur, le contenu est affiché ci-dessous dans une autre langue. Vous pouvez cliquer le lien pour changer de langue active.

في زمن الركود الإقتصادي والعجز المالي والإستحقاقات الداهمة وقرع طبول الإنهيار، حيث تجد الدولة نفسها ملزمة بالمبادرة السريعة وابتكار حلول ناجعة قبل سقوط الهيكل وسوق البلاد مكبلة لا محال إلى نادي الدول الهشة (fragile state) أو الفاشلة (failed state) الموضوعة تحت وصاية صندوق النقد الدولي والدول المانحة أو المقرضة بهدف إدارة الأزمة وفرض إصلاحات وشروط صعبة ومؤلمة، تطالعنا وزارة المالية أخيراً (ومن المرجح أن لا يكون آخراً) بقرارٍ أقل ما يقال عنه أنه يتجاوز بصورة فاضحة حد السلطة وقد يترتب عن تنفيذه نتائج قانونية ضارة للقطاع التمويلي ولبيئة الأعمال التي يُفترض، بدلاً من معاقبتها، تحفيزها وحمايتها وجعلها جاذبة لتحريك النمو وخلق فرص عمل وإعادة تحريك العجلة الاقتصادية؛ مع ما يستتبع ذلك من رفدّ الخزينة بإيرادات ضريبية هي أحوج ما تكون إليها اليوم. وهذا القرار هو القرار رقم 139/1 تاريخ 12 آذار 2019 المنشور في الجريدة الرسمية بتاريخ 21 آذار 2019 والمتعلق بتحديد دقائق تطبيق أحكام المادة 41 من القانون رقم 705 تاريخ 9/12/2005 (قانون تسنيد الموجودات). وقد “أفتى” هذا القرار من جملة ما أفتى به أن الصناديق المشتركة للاستثمار بعمليات التسنيد تكون خاضعة للضريبة على القيمة المضافة مع إلزامية التسجيل لدى مديرية الضريبة على القيمة المضافة عندما تتوفر شروط الخضوع “كونها من الأشخاص المكلفين بالضريبة …وتخضع عمليات التسنيد التي تقوم بها للضريبة على القيمة المضافة“. كما وإعتبر إضافةً في السياق عينه “أن الأرباح أو الفوائد التي يدفعها “الصندوق أو “البنية القانونية” لحملة شهادات التسنيد أو لحملة سندات الدين بإستثناء المؤسسات المصرفية والمالية منهم، تخضع لضريبة الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بمعدل 10% لدى “الصندوق” أو “البنية القانونية”.

ولن نبالغ هنا إن قلنا أن التفسير المعطى من قبل الإدارة بالنسبة للمسألتين المذكورتين يمكن وصفه بالعمل الإداري الضار القابل للطعن عن طريق الإبطال لتجاوز حد السلطة، ذلك أنه يتمتع بقوة التنفيذ ومن شأنه إحداث الضرر بذاته بالنظر إلى كونه ينشىء وضعية قانونية أو يلغيها أو يعدلها بخلاف ما هو منصوص عنه قانوناً أو حتى إجتهاداً؛ حيث ألزم الصندوق: “على الخضوع والتسجيل لدى الضريبة على القيمة المضافة عندما تتوفر لديه شروط الخضوع” كما وأخضع عمليات التسنيد للضريبة المذكورة. هذا، وقد أخضع القرار المتظلم منه أيضاً الفوائد التي يوزعها الصندوق إلى ضريبة الباب الثالث بعدل 10% (بدلاً من 7% راهناً) وألزم الصندوق بالتصريح على أساسه. كل ذلك، ناهيك عن أرجحية معاقبة وتكليف الأوضاع السابقة في حال كان قد سبق وجرى التنفيذ بخلاف هذا الرأي؛ مما يطعن، والحال هذه، بالإستقرار القانوني. وأكثر من ذلك، فإن هذا القرار هو مثال القرار الذي تخرج فيه السلطة عن إختصاصها وتتعدى على حقوق مشروعة دون أي مبرر أو وجه حق، بشكل أنه يستحيل إسناده الى أي حكم من أحكام القانون؛ وقد جاء متعدّياً على أبسط الحقوق التي تستمدها الوزارة من القانون كما سوف يصار إلى تبيانه فيما بعد. ومن المعترف به أن القرار الذي يشكل تعدّياً Voie de fait يكون قابلاً لإعلان إنعدام وجوده بسبب خروجه عن القانون بصورة فادحة.

والدليل على ذلك، بالنسبة للإشكالية الأولى المتمثلة بإخضاع الصندوق وعمليات التسنيد على حدٍ سواء للضريبة على القيمة المضافة، هو أن الصندوق يُعتبر ذمة تخصيص مالية منفصلة ومستقلة لا تتمتع بالشخصية المعنوية، وهو منشأ فقط لتحقيق الغاية التي تتم بواسطة المدير الذي يؤمن إدارة هذه الذمة (المادة 3 من القانون رقم 705/2005). وتأكيداً على ذلك، فقد نصت المادة 10 من القانون على أن تناط إدارة الصندوق بإحدى الشركات المحددة هويتها وطبيعتها مع التركيز على أن المدير يمثل الصندوق تجاه الأشخاص الثالثين وأنه يجوز له المرافعة والمدافعة أمام المحاكم لحماية حقوق أو مصالح مالكي الحصص (البند 3).

كما أن مجرد العودة إلى ما تضمنه قانون الضريبة على القيمة المضافة رقم 379 تاريخ 14/12/2001 لهذه الجهة ونصوصه التطبيقية يكفي لتأكيد القاعدة المذكورة وتكريس الإعفاء. فقد حدد القانون المذكور نطاق تطبيق الضريبة على القيمة المضافة بالنسبة إلى كل من العمليات الخاضعة للضريبة والأشخاص الخاضعين لها بحيث أخضع للضريبة عمليات تسليم الأموال وتقديم الخدمات لقاء عوض التي تتم داخل الأراضي اللبنانية من قبل كل شخص طبيعي أو معنوي يمارس نشاطاً اقتصادياً بصورة مستقلة. أي، بمعنى آخر، كل شخص يتمتع بالشخصية المعنوية التي لا يتمتع بها الصندوق أصلاً. أما بالنسبة إلى الشرط الثاني، أي أن يكون النشاط خاضعاً، فلقد لحظت المادة 16 من القانون رقم 379/2001 بعض الإعفاءات الصريحة من الضريبة على القيمة المضافة بالنسبة لنشاطات معينة ومنها الخدمات المصرفية والمالية (البند 4)؛ مع العلم أن أعمال الصندوق وعملياته هي بطبيعة الحال أعمال مالية مرخصة وموضوع مراقبة وتنظيم من قبل مصرف لبنان الذي يمنح الترخيص لإنشاء وترويج وإدارة أي صندوق مشترك للإستثمار بعلميّات التسنيد. وقد نصّ البند الأول من المادة الثالثة من المرسوم رقم 7485 تاريخ 27/2/2002 (المعدّل بموجب المرسوم رقم 11359 تاريخ 24/4/2014)، المتعلق بدقائق تطبيق أحكام البند 4 من المادة 16 المذكورة، على أن الإعفاء من الضريبة على القيمة المضافة يشمل جميع “عمليات منح وإدارة التسليف وإصدار سندات الدين” كما و”العمليات المتعلقة بالسهم، حصص الشراكة والسندات”؛ هذا فضلاً عن إعفاء “إدارة صناديق الإستثمارات”؛ مما يعني والحال هذه أن الإعفاء شامل إن لجهة “الصندوق” أم لجهة “المدير” وبأنه لا يترتب التكليف والتسجيل على أي منهما بالنسبة للضريبة على القيمة المضافة، أقله لهذه الجهة.

ولا تضير الإشارة هنا إلى أن حالتي التفريق والتكليف العائدتين لهيئات الإستثمار الجماعي والصناديق التي تتعاطى عمليات التمويل والتسنيد، إن لجهة تمتعها بالشخصية المعنوية أم لجهة إعفائها من الضرائب والرسوم أو تكليفها بها وإخضاعها للموجبات الضريبية الملازمة،  ليست حديثة العهد ولا خاصة بالتشريع اللبناني حصرياً؛ بيد أن دول عديدة منتمية إلى الإتحاد الأوروبي مثلاً، كفرنسا وبلجيكا وللوكسمبورغ، فضلاً عن المغرب، قد إعتمدت هذا التمييز وأقرت بخيار إنشاء الصندوق على شكل ذمة مالية شائعة تديرها شركة مالية متخصصة وتكون مدته (أي الصندوق) محددة بمدة تنفيذ عملية التسنيد الجارية، وهو وفقاً للتشريعات المذكورة غير خاضع لضريبة الشركات كما وللضريبة على القيمة المضافة شأنه شأن المعاملات والعمليات التي يقوم بها مباشرةً أو يقوم بها الغير لصالحه كأعمال الإدارة مثلاً. وقد أكدت المحكمة الأوروبية (CJCE) هذا المنحى ووسعته بموجب قرار صادر عنها بتاريخ 4/5/2006 (C-169/04) للتوفيق والتكييف مع التعليمات الأوروبية وسيما السادسة منها الصادرة في 17/5/1977 ورقم 85/611/CEE تاريخ 20/12/1985. هذا وقد حذى الإجتهاد اللبناني هذا الحذو عندما أصدر القرارين رقم 180 و181 تاريخ 29/11/2016 مؤكداً فيهما على “أن تفسير النصوص الضريبية يوجب إعتبار أن عملية تسنيد الموجودات …هي من العمليات المالية والمصرفية المعفاة من الضريبة على القيمة المضافة” مرتكذاً لذلك على “نيّة المشترع  ومن تفسير النصوص القانونية بصورة متوافقة بعضها مع بعض وتوفيق النص المطلوب تفسيره مع سائر النصوص المتعلقة بذات الموضوع أو بمواضيع متشابهة“. بيد أن القانون رقم 705/2005 يعتبر نصاً خاصاً وهو لاحق لقانون الضريبة على القيمة المضافة بحيث يتقدم تطبيقه عليه وأن المادة 41 منه فقرتها الأولى قد نصت على إعفاء “الصندوق” و”البنية القانونية” وجميع المعاملات والعمليات المتعلقة بهما من جميع الضرائب والرسوم المنصوص عنها في القوانين العامة والخاصة إلا بما إستثنى صراحةً من هذا الإعفاء” (وهذا ما هو غير متوفر في الحالة المعروضة).

هذا من جهة،

أما من جهة ثانية، وبالنسبة لإخضاع الفوائد التي يدفعها “الصندوق” لحملة سندات الدين لضريبة الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بمعدل 10%، فيمكن تبيان المخالفة الإضافية التالية:

بالفعل، يقتضي التمييز هنا ضريبياً بين فئتين من الأوراق المالية والحقوق التي تصدرها الصناديق في طور عمليات التسنيد التي تزاولها بصورة رئيسية وأساسية وهي: شهادات تسنيد ممثلة لحصص ملكية شائعة (شبيهة بالأسهم)، من جهة، وسندات دين (Bonds/Obligations) مسندة إلى الذمة المالية، من جهة أخرى. مع العلم أن لعائدات الفئة الأولى السابقة الذكر صفة الأرباح الموزعة بمفهوم المادة 72 مكرر من قانون ضريبة الدخل وتخضع للضريبة العادية على إيرادات رؤوس الأموال المنقولة بنسبة 10%، بينما تدخل إيرادات الفئة الثانية ضمن التصنيف الضريبي المعطى في المادة 51 من القانون رقم 497/2003 وقراره التطبيقي رقم 403/1 تاريخ 30/1/2003 بالنسبة للضريبة الواجب تطبيقها على سندات الدين وتخضع بالتالي لضريبة معدلها راهناً 7%. كما تقتضي الإشارة هنا، إذا لزم ولإزالة كل لبس أو التباس أو إبهام عند الاقتضاء، إلى أن الفوائد التي تدفعها الصناديق لا تُصنّف ضمن خانة التوزيعات إنّما هي مشابهة لتلك التي تدفعها المصارف فهي محددة المعدل وذلك على غرار سندات الدين الصادرة التي تكون محددة الأجل. هذا فضلاً عن أنّ دفع الفائدة قد يتمّ في حالات يكون فيها حساب النتيجة خاسراً أي أنّ الصندوق يتكبّد خسائراً.

وقد تم التأكيد على كل من التوصيف والتقسيم الآنفي الذكر، بموجب المواد 3 و4 و5 من القانون رقم 705/2005. إذ اعتبرت المادة 4 كل حامل لشهادة تسنيد عائدة للصندوق حاملاً بالصفة ذاتها للحصة التي تمثلها هذه الشهادة والتي يمكن أن تصدر بشكل إسمي أو لحامله وهي قابلة للتفرغ؛ مما يضفي على صاحبها صفة الشريك في الشيوع على عكس الشخص الحامل لسند دين يصدره الصندوق عملاً بأحكام المادة 5 اللاحقة، والذي يتقاضى فوائد محددة النسب تدفعها له الصناديق وهي لا تصنّف (أي الفوائد) ضمن خانة التوزيعات إنّما هي مشابهة لتلك التي تدفعها المصارف كونها محددة المعدل والأجل بالإضافة إلى أنّ دفع الفائدة قد يتمّ في حالات يكون فيها حساب النتيجة خاسراً أي في الحالة التي يتكبّد فيها الصندوق خسائر… بدليل أنها مسندة إلى كامل ذمة الصندوق المالية أو إلى جزء منها ومتمتعة بحق ارتهان عام. كما ونصت أيضاً المادة 5 على أن “يحدد نظام “الصندوق” خصائص السندات كما يحدد الحقوق المرتبطة بها والدرجات والافضليات والاولويات الخاصة بكل منها وفئاتها وتسلسلها اذا وجدت“.

هذا، ومع العلم أنه ينبغي دوماً بالقرارات الإدارية ألا تضيف شيئاً جديداً إلى القانون أو المنظومة القانونية وإلا تضحو قابلة للطعن بالإبطال لتجاوز حد السلطة في لو مست بأوضاع الأفراد القانونية والمادية. ناهيك عن أن القرار الإداري الذي يضيف شروطاً غير ملحوظة في القانون من أجل الاستفادة منه، كما هي الحال بالتحديد بالنسبة للقرار رقم 139/1 تاريخ 12/3/2019، فإن مثل هذا القرار يكون متّسماً باللاشرعية ومستوجباً الإبطال (الرجاء مراجعة مجلس شورى الدولة في هذا الخصوص: قرار رقم 635/2009-2010 تاريخ 29/6/2010).  والدليل على ذلك، ما ورد في المادة التاسعة من القرار الآنف الذكر لجهة إعتبار “أن الأرباح أو الفوائد التي يدفعها “الصندوق أو “البنية القانونية” لحملة شهادات التسنيد أو لحملة سندات الدين بإستثناء المؤسسات المصرفية والمالية منهم، تخضع لضريبة الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بمعدل 10% لدى “الصندوق” أو “البنية القانونية“؛ فيما لو عدنا إلى حرفية نص البند 4 من المادة 41 من القانون رقم 705، الذي ادعى القرار تحديد دقائق تطبيقه، فقد ورد فيه أن ” تخضع لضريبة الدخل (الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل) الارباح التي يوزعها في اي وقت «الصندوق» أو«البنية القانونية»“؛ وذلك، دون أي ذكر أو إشارة إلى الفوائد أو لحملة سندات الدين، مما يشير إلى تعمد وزارة المالية، عن سابق تصور وتصميم، إضافة الفوائد على النص (ناهيك عن حملة سندات الدين) لإخضاعها لنفس نسبة ضريبة التوزيعات بدلاً من الضريبة المترتبة على الفوائد.

ومن شأن هذا التفسير العريض أو بطريقة التوسيع (interprétation extensive) أن يشكل ايضاً لا محال، فضلاً عن ما تقدم وجرى تعليله، خرقاً فادحاً لمبدأ موازاة الأشكال والصيغ المتعارف عليه والمكرس عرفاً وقانوناً وإجتهاداً (Parallélisme des formes et des compétences) إذ أنه لا يمكن التكليف بدون نص تشريعي صريح. كما أن قواعد تفسير القوانين الضريبية الخاصة تقتضي في مطلق الأحوال الأخذ بالنظرية التي تبدو أضمن للمواطن وأكثر احتراماً لمبدأ فصل السلطات والتي تمنع التعسف في التفريق بين أنواع القوانين والنصوص (يراجع بهذا الخصوص أيضاً: قرار مجلس شورى الدولة اللبناني رقم 538، تاريخ 25/10/1957، مجموعة إدارية 58، صفحة 6)؛ وقد أكد قانون الإجراءات الضريبية الجديد رقم 44 تاريخ 11/11/2008، في مادته 10-3، هذا المنحى لجهة منع التعسف والإساءة لمصالح المكلفين. كما انه من المسلم به، نصاً وفقهاً وإجتهاداً، أن لكل سلطة إختصاصها وصلاحيتها وفقاً للأحكام القانونية، وأنه يستحيل أن تعتدي سلطة ما على صلاحيات وإختصاصات سلطة أخرى، أكانت أعلى أو أدنى درجة أو مساوية لها، بحيث يبطل القاضي الإداري العمل الإداري المشكو منه في حال صدوره عن سلطة غير مختصة أو غير صاحبة إختصاص، سواء بالنظر إلى الوظيفة الإدارية لتلك السلطة أم بالنظر إلى ماهية وطبيعة العمل الإداري بحد ذاته. وعليه، تكون وزارة المالية، بإتخاذها القراررقم 139/1على النحو الذي صدر فيه، قد إعتدت بصفتها كسلطة إدارية على صلاحيات وإختصاصات السلطة التشريعية بحيث كان يقتضي عليها إقتراح مشروع قانون تعديلي أو أقله تضمين قانون الموازنة “المنتظر” هذا التعديل ليصار إلى البت به في مجلس الوزراء ومن ثم تحويله إلى مجلس النواب لدراسته وإقراره أصولاً.

أما إذا أردنا أن نسلم جدلاً (للدلالة والنقاش ليس إلا) بصورة إستطرادية، بأحقية دمج توزيع الأرباح والفوائد معاً ضمن البند 4 من المادة 41 كما جاء في القرار رقم 139/1 المذكور، فمن المفيد هنا التذكير بأن أحكام المادة 51 من القانون رقم 497/2003 قد أُدخلت وأُدرجت أحكامها تحت الباب الثالث من قانون ضريبة الدخل بعد العنوان الرئيسي (الضريبة على دخل رؤوس الاموال المنقولة) وتمهيداً قبل أحكام المادة 69 مع عبارة واضحة تفيد بأنها “اضيفت هذه التعديلات الى الباب الثالث وفقاً للمادة 51 الواردة في القانون رقم 497 (قانون الموازنة لعام 2003) تاريخ 30/1/2003“؛ مما يفضي بالنتيجة إلى الجزم والتأكيد بأن الباب الثالث يتضمن، منذ سنة 2003، نسبتي ضريبة مختلفتين على دخل رؤوس الأموال المنقولة، تطبقين وفقاً للحال أي 10% و5% (التي أصبحت 7% بموجب المادة 17 من القانون رقم 64/2017). ولعلّ صياغة نص البند 4 من المادة 41 من القانون رقم 705 الصادر سنة 2005، اي بعد التعديل المذكور، بالشكل المبهم الظاهر فيه، لربما هدفها التأكيد على تعدد معدلات ضريبة الباب الثالث الواجبة التطبيق على التوزيعات التي يجريها “الصندوق” أو “البنية القانونية” في طور عمليات التسنيد التي يمارسها؛ وليس بالتالي، حصرها بمعدل ال10% المعوّل عليه من قبل الوزارة.

إنطلاقاً مما تقدم، يكون القرار رقم 139/1 تاريخ 12/3/2019 الصادر أخيراً عن وزارة المالية مستوجباً الطعن فيه ضمن مهلة الشهرين القانونية التي حددتها المادة 69 من نظام مجلس شورى الدولة مع طلب الإبطال كونه قد خالف نصوص ومبادئ قانونية هامة جداً كما ولإغفاله نصوص قانونية أخرى رغم أهميتها وتأثيرها المباشر على الحل القانوني الذي يعطى للمسائل التي تناولها. لا بل قام بتفسير النصوص القانونية المرعية الإجراء بشكل مخالف لنية المشترع وشرع ونظم أوضاع دون وجه حق وفرض موجبات وتدابير ضريبية جزافاً وبالإستناد إلى قرار إداري فردي غير شرعي وغير دستوري، يقتضي الرجوع عنه لتجاوزه حد إستعمال السلطة؛ سيما وأن القانون لم يول وزارة المالية، في هذه الحالة المعينة، سلطة تفسير النصوص والتصرف بالإعفاء بدليل عدم ورود نص في نهاية المادة 41 يوصي بقرار يتخذه الوزير لتحديد دقائق تطبيق هذه المادة كما هي الحال عادةً بالنسبة لنصوص غير مكتملة التفاصيل وبحاجة للتفسير والتوضيح. كما يصح القول أيضاً بأن هذا الخطأ القانوني يشكل تجاهلاً لنطاق تطبيق القانون وهو سبب إضافي للإبطال متعلق بالإنتظام العام.

ومن المفيد أخيراً لفت الإنتباه، إذا لزم، إلى أن القرار رقم 139/1 المُتظًلم منه قد يؤدي، ومن حيث لا تدري ولا ترغب وزارة المالية، إلى تعطيل مفعول وأهداف نصوص تشريعية (المادة 16(4) من القانون رقم 379/2001 والمادة 41 من القانون رقم 705/2005) لجهة تحفيز بعض الأدوات كالتسنيد لتنشيط السوق المالية وتمويل النشاطات والإقتصاد الوطني على حد سواء. ولا نخال الإدارة ترغب ذلك أو تحبذه وخاصةً في ظل الأوضاع الإقتصادية والإجتماعية المأساوية الراهنة وفي ظرف غير ملائم يمنع فرض الأعباء والضرائب الجديدة أو زيادتها أو تقييض سبل التمويل بل يوجب بالمقابل مضاعفة الواردات وتأمين الموارد التي لا يمكن توريدها إلا عن طريق إعطاء انطباع إيجابي عن الحوكمة يوحي بالثقة وتحفيز الأعمال والمشاريع وتنمية الإقتصاد وخفض معدلات البطالة التي لا يمكن أن تتحقق إلا بإطلاق يد الإبداع والمبادرات الخلاقة الجديدة وإستدباب “الأمن التشريعي”. ولا نخال القيمين على مصالح البلد يجهلون أن عمليات التسنيد هي من عداد السبل الرئيسية التي تساعد على تأمين مصادر تمويل جديدة خارج الميزانية (off-balance sheet financing) في حال بلغت ميزانية الشركات والمؤسسات الحدّ الأقصى المسموح لها به للتمويل المباشر على ميزانيتها العمومية (on balance sheet) أو حتى في ظل الإرتفاع المقلق للفوائد المصرفية، مما يحدّ من إمكانية تلك الشركات والمؤسسات لتوسيع نشاطاتها التشغيلية. وتبقى العبرة في التنفيذ.

كريم أ. ضاهر           

محام وإستاذ محاضر في قانون الضرائب

[1] مقال منشور في نشرة المركز اللبناني للدراسات (LCPS) بتاريخ 4 نيسان 2019

Le Code de commerce libanais vient d’être modifié par une loi portant le n°126 et datée du 29 mars 2019, qui apporte des changements substantiels à notre Code et entrera en vigueur trois mois après sa publication, soit donc au début du mois de juillet 2019. Décidée en urgence pour répondre aux exigences de la conférence CEDRE, elle apporte des innovations intéressantes, mais comporte un certain nombre de lacunes et de contradictions regrettables.

Modalités de la réforme

Ce Code fait partie de l’héritage du Mandat français et constitue l’un des piliers de notre système juridique contemporain. C’était l’époque où les lois étaient rédigées par des juris­consultes chevronnés et assorties d’exposés des motifs constituant de vérita­bles œuvres doctrinales. C’est dire que, quand il s’agit de modifier de pareils monu­ments, « il n’y faut toucher que d’une main tremblante » comme l’écrivait Montesquieu dans les Lettres Persanes. Cette réforme n’est pas la première : en un peu plus de soixante-quinze ans d’exis­tence, le Code a connu plusieurs amendements plus ou moins importants. En outre, plusieurs lois ont été adoptées qui, sans modifier le texte même du Code, ont donné naissance à de nouvelles institutions juridiques (la SARL en 1967 ; les sociétés holding et offshore en 1983) ou de nouveaux instruments financiers (les obligations convertibles en actions en 1977). En 2019, notre législateur avait le choix entre modifier le texte même du Code ou établir de nouveaux textes ; il a décidé de procéder aux deux à la fois, en adoptant deux types de dispositions : certaines qui amendent des articles du Code et d’autres qui créent de nouveaux instruments comme les actions de préférence (déjà prévues depuis 2001 dans le domaine bancaire) ou les Global Depositary Receipts (GDR). Il a choisi de tout intégrer dans le corpus même du Code, en conservant heureusement la même numérotation, ce qui en facilite la lisibilité. Mais bien que cette loi soit intitulée « modification du Code de commerce terrestre » (et d’un article du Code des obligations et des contrats – 844 – sur les sociétés, pour faire place aux sociétés unipersonnelles), elle modifie aussi le décret-loi 35 de 1967 sur les sociétés à res­pon­sabilité limitée qui ne fait pourtant pas partie du Code de commerce. En outre, la réforme n’a pas pris la peine d’intégrer dans le Code les précédentes modifications ponctuelles, comme l’abolition des actions au porteur décidée par la loi n°75/2016, et ne comporte pas de dispositions transitoires satis­faisantes prévoyant l’harmonisation des statuts des sociétés constituées antérieure­ment avec les exigences de la nouvelle loi.

Contradictions et incohérences

Force est de constater que la nouvelle loi est contradictoire: d’une part, elle ambition­ne de simplifier les formalités, en dispensant les sociétés de produire au Registre du com­merce le quitus de la Caisse nationale de sécurité sociale requis jusqu’ici pour l’accomplissement de tout dépôt ou formalité; en consacrant la possibilité pour une société d’être domiciliée chez son avocat; en permettant la légalisation des statuts de la Société anonyme libanaise (SAL) chez tout notaire et pas nécessairement chez celui de la situation du siège social; et en rendant facultative la nomination du commissaire de surveillance complémentaire; mais d’autre part, elle impose des for­malités fastidieuses censées améliorer la transparence et l’information des tiers : ont ainsi été réitérées ou renforcées les obligations antérieures de produire, sous peine de sanctions, une longue série de documents comptables, et ont été imposées des obliga­tions nouvelles qui nous paraissent exagérées. En outre, on peut s’interroger sur la nécessité de fixer à trois le nombre minimum de fondateurs de la SAL, alors que la SARL (en vertu de cette nouvelle loi) et la société offshore (par la loi 85/2018) peuvent désormais être uni­per­sonnelles.

La SAL revisitée

Pour faciliter les investissements étrangers, la nouvelle loi introduit plusieurs modifi­cations au régime de la SAL. Elle prévoit ainsi qu’un tiers seulement des membres du Conseil d’administration, au lieu de la moitié actuellement, doit être Libanais et que le PDG peut être étranger et n’a pas besoin de permis de travail s’il est étranger non résident. Le cumul des mandats d’administrateur est porté de six mandats à huit pour les personnes physiques, le PDG ne pouvant exercer cette fonction que dans six sociétés (au lieu de quatre précédemment), et le Directeur général dans trois (au lieu de deux), et la limite d’âge (qui interdisait à une personne âgée de plus de 70 ans d’être administrateur de plus de deux sociétés) est supprimée. En outre, il est désormais interdit de renouveler le mandat du commissaire de surveillance principal au-delà de cinq ans, limitation qui n’existait pas dans le Code de commerce et que nous considérons discutable car obligeant les sociétés à changer de commissaire tous les cinq ans. En cas de faillite, le commissaire de surveillance peut être tenu responsable, et les administrateurs ne pourront se dégager de leur responsabilité qu’en démontrant qu’ils ont agi en « professionnels diligents et actifs » et non plus « avec la diligence d’un mandataire salarié » comme dans l’ancien texte. Concernant la pres­cription, il a été mis un terme à la controverse doctrinale en alignant la prescription de l’action en responsabilité intentée par les tiers sur celle, quinquennale, intentée par les actionnaires. Enfin, la suppression du dernier alinéa de l’article 157 du Code de commerce qui considérait que « la société est obligée par les actes de ses repré­sentants accomplis dans la limite de leurs pouvoirs » pose problème : est-elle fortuite ou dé­libérée, de sorte que la société se trouve désormais toujours engagée par les actes de ses représentants ayant outrepassé leurs pouvoirs ?

Une « Corporate Governance » inachevée

La réforme n’a pas su tirer des principes de la « Corporate governance », pourtant imposés aux banques par la Banque du Liban, toutes les conséquences qui s’imposent. Ainsi, elle n’a prévu ni l’exigence d’un certain nombre d’ad­mi­nistrateurs indépen­dants au sein du Conseil d’admi­nistration, ni les modalités du contrôle de la rému­nération des dirigeants, ni la création de comités spécialisés (de crédit, de risques, de rémunération, etc.). On peut néanmoins saluer le fait qu’elle ait admis l’existence d’admi­nistrateurs non actionnaires (en supprimant les actions de garantie), élargi le champ d’application des conventions réglementées et consacré le principe de la sépa­ration facultative des fonctions de PDG  en les répartissant entre un Président (chargé de veiller au bon fonctionnement des organes sociaux et d’animer le Conseil) et un Directeur général (chargé de la gestion de la société) – mesure qui conduit à la muta­tion de notre droit des sociétés d’un « système moniste unifié » vers un « système moniste dis­socié ».

Innovations diverses 

La nouvelle loi comporte enfin des dispositions relatives à la tenue des réunions du Conseil d’administration et de l’Assemblée en visioconférence et au vote à distance ; au démembrement de la propriété des actions en nue-propriété et usufruit ; à l’abus de droit dans le cadre du droit de préemption ; aux opérations de fusion et de scission ; aux actions de préférence ; aux GDR ; et à l’abus de biens sociaux, nouvelle infraction destinée à lutter contre la corruption. Quant aux dispositions relatives à la faillite, elles n’ont fait l’objet que d’une seule modification, qui vise à protéger le conjoint du failli, le régime général de la faillite devant être réformé par une loi moderne qui se fait attendre.

Economie et lois

À ceux qui croient que l’économie peut être relancée par la promulgation de nouvelles lois, il faut dire que ce sont la bonne connaissance et la bonne application des textes existants qui donnent sa santé à l’économie. Pour qui connaît l’arsenal des textes en vigueur, il est évident que toute les opérations et structurations sont possibles, sans besoin de légiférer à tout-va : il y a eu des opérations de crédit-bail avant la loi 160/1999 ; des opérations de titrisation avant la loi 705/2005 ; des stock-options sur base de la possibilité pour la société d’acheter ses propres actions ; et des émissions de GDR sur actions bancaires dès les années 1990. Ce ne sont pas les textes qui font le progrès, mais plutôt les hommes qui les appliquent.

Nasri Antoine DIAB est avocat aux Barreaux de Beyrouth et de Paris,

Professeur des Facultés de Droit, et

Vice-Président de l’Association Libanaise pour les Droits et l’Information des Contribuables (ALDIC).

Alexandre Roger NAJJAR est avocat à la Cour

et ancien chargé de cours à l’ESA.

Par: Karim Daher

Chargé d’enseignement d’économie publique de de droit fiscal à l’Université Saint-Joseph de Beyrouth (USJ)

Président en exercice de l’Association Libanaise pour les Droits et l’Information des Contribuables (ALDIC).

Parmi la kyrielle de mesures et de contre-mesures préconisées par le gouvernement « au Travail » dans sa déclaration ministérielle ayant obtenue la confiance du Parlement, figure une phrase sibylline qui s’est échappée en douce, sans bruits ni tapages, pour aller se loger dans notre inconscient national afin de féconder tranquillement et d’enfanter d’un monstre qui emportera sur son passage le reste du peu de ce qui reste.

Cette mesure qui fait office d’une épée de Damoclès suspendue au-dessus de la tête de tous les libanais, les prépare à des jours difficiles et à des décisions et réformes « éprouvantes et douloureuses» (dixit le texte) visant très vraisemblablement, sans l’annoncer explicitement, à répartir la charge de la dette publique sur l’ensemble de la population résidente, et peut-être même non résidente, dans l’optique de sa restructuration et de la réduction du déficit.

Force est cependant de constater qu’aucunes modalités pratiques ou procédures de mise en œuvre de ces décisions n’ont été dévoilées à ce jour (mis à part la référence aux recettes importées « toutes faites » de Cèdre et McKenzie), ne ce serait-ce que pour en indiquer les contours et inviter les forces vives et l’opinion publique à un débat d’idées et de priorités constructif ou au mieux pour s’y préparer.

Alors comment comptent-ils s’y prendre ? Plutôt comment faut-il qu’ils s’y prennent ?

Augmenter les impôts directs, qui sont déjà assez élevés pour ceux qui les payent, ou en créer de nouveaux ? Ce qui n’aboutirait en cette période de récession qu’à une récidive certaine de l’expérience « funeste » de la loi 64/2017 sur le financement du coût de l’échelle des salaires dans la fonction publique.

Augmenter les impositions indirectes et notamment la TVA et les droits d’accises comme le préconise le FMI, en jouant sur l’élément psychologique d’anesthésie fiscale étant donné que les impôts indirects sont plus discrets et moins douloureux pour le contribuable consommateur qui en supporte en définitive le coût sans trop s’en apercevoir et s’en en avoir réellement le choix ? Ce serait un crime à l’égard des moins favorisés et ils sont légions, car comme le précisait l’économiste classique français Jean-Baptiste Say, « l’impôt (ou la taxe) est une ponction opérée non sur le revenu, mais sur la seule partie du revenu qui excède le minimum vital »  or ce minimum vital est déjà au demeurant largement entamé chez les deux tiers de la population pour ne pas dire plus.

Ou enfin comploter secrètement afin d’hypothéquer, ou de « titriser » voir même de céder à  l’avance, les revenus éventuels des produits pétroliers et gaziers ?  Mais c’est oublier que ces richesses sont tirées de notre sol et de nos mers et qu’ils appartiennent à toutes les générations et ne peuvent donc être dilapidés par une génération d’enfants prodiges pour réparer et colmater toutes les erreurs accumulées. Ils doivent être placés, comme pour la Norvège, dans un fonds souverain et seuls leurs subsides utilisés dans l’intérêt des citoyens.

Non ne nous méprenons pas ! Aucune de ces mesures ne serait apte à régler nos problèmes systémiques ni à endiguer la dégradation de la situation socio-économico-financière. Et pourtant ! des solutions simples et adaptées existent et n’attendent qu’à être testées. Pour n’en citer que trois en ces quelques lignes, cumulatives ou alternatives, selon le courant dominant, je propose.

Tout d’abord, de suivre l’exemple des administrations Reagan et Thatcher au début des années 80 du siècle dernier qui défendaient l’idée de réduire les impôts afin d’obliger l’Etat à réduire ses dépenses publiques et ce, selon l’expression chère à l’ancien président américain « d’affamer la bête » (starve the beast). De plus, inspirés par les théories d’Arthur Laffer et de Milton Friedman, les deux dirigeants considéraient qu’en diminuant la charge fiscale, l’Etat serait acculé, pour compenser ou augmenter les revenus, à élargir la base d’imposition donc de poursuivre les récalcitrants et de mieux lutter contre la fraude et l’évasion fiscale.

Ceci passe aussi et surtout par une réforme et une purge de notre administration pléthorique (dont la charge atteint pratiquement la moitié des revenus et plus du tiers des dépenses publiques). Ce qui comprendrait notamment la suppression des emplois fictifs et des tâches improductives, la réhabilitation des fonctionnaires et la réorientation vers des services utiles aux citoyens sans oublier d’autres mesures nécessaires à l’assainissement des finances publiques comme la relocalisation des administrations.

Il conviendrait ensuite de corriger les disparités du système actuel et à instituer des mesures de nature à prévenir les abus et à supprimer la fraude dans le cadre d’une politique publique favorisant le développement et garantissant les droits. Il faudrait pour cela réaménager l’ensemble du système d’exemptions et d’exonérations (appelées les dépenses fiscales) pour ne garder que les exemptions et stimulations fiscales et financières bénéficiant aux secteurs de l’économie réelle (notamment l’industrie, l’agriculture, l’innovation et la connaissance). Sachant que pendant des décennies certaines catégories sociales se sont appauvries et d’autres injustement enrichies. C’est d’ailleurs le cas avec les politiques monétaires qui ont favorisé l’épargne au détriment de la productivité ou encore les nombreuses exonérations fiscales injustifiées et inefficientes. Les enjeux réels aujourd’hui sont d’une part d’imposer les fortunes et les biens cumulés improductifs ou non générateurs de croissance comme les rentes et les plus-values immobilières – à condition que les recettes soient utilisées pour des investissements d’aménagement du territoire et d’infrastructures – et d’autre part, d’élargir les cotisations et les couvertures sociales pour lutter contre l’exclusion et la pauvreté de manière à réduire les inégalités sociales, maintenir à l’homme sa dignité humaine et accorder à tous une égalité de chances par l’éducation, la formation et l’emploi.

Il conviendra enfin de changer l’image de l’impôt et la perception négative qu’il inspire en mettant en œuvre une fiscalité «à visage humain» … une fiscalité consensuelle et productive qui favorise le développement économique et social et non une fiscalité confiscatoire qui utilise tous genres de stratagèmes et d’appellations afin de collecter le plus d’impôts pour financer les dépenses inutiles et les gaspillages sans tenir compte des vrais besoins.

Il est donc essentiel de fixer les priorités et de refonder le concept même du Contrat social d’autant plus que le problème le plus significatif de nos jours est l’endettement endémique de l’Etat qui se permet de prendre en gage l’avenir de ses citoyens  et de leurs progénitures pour compenser ce qui a été dilapidé et usurpé par une minorité. L’équité dans la perception de l’impôt s’avère donc être un facteur déterminant car plus le niveau de fraude fiscale impunie apparaît élevé, plus l’impôt apparaît insupportable aux personnes qui ne peuvent matériellement frauder. Il s’agit donc d’amener les autorités à se rendre compte que l’acceptation volontaire et spontanée de l’impôt par le plus grand nombre des contribuables est plus importante que les activités répressives de contrôle et de redressement fiscal, pour assurer un rendement convenable de l’impôt et réduire les coûts d’administration. D’où la nécessité d’œuvrer pour une application juste et équitable des lois par le bais de personnes compétentes et intègres pouvant agir de façon impartiale. Selon le philosophe chinois Sun Tzu «Le meilleur moyen de ne pas atteindre ses objectifs est de ne pas en avoir».

(نُشر هذا المقال في جريدة “النهار” في 14/3/2019)

المحامي زيـاد بـارود

وزير الداخلية والبلديات الأسبق

رئيس مجلس أمناء الجمعية اللبنانية لحقوق المكلفين (ALDIC)

“إذا كان وضعنا في الحضيض، فالحق ليس على النجوم” (شكسبير)

لست خبيراً في الكهرباء وتقنياتها ولا في الطاقة وأحوالها. لكنني واحدٌ من مواطنين كُثر يسدّدون الضرائب ويساهمون تالياً، من حيث يدرون أو لا يُعلًمون (بضمّ الياء، نظراً إلى غياب قطع الحساب)، بتمويل عجز الكهرباء المزمن. هؤلاء المواطنون هم أنفسهم الذين باتوا لا يلعنون الظلمة بعدما اعتادوها، وباتوا أيضاً لا يلعنون الساعة التي أتوا فيها ببعض الطبقة السياسية، وكأنهم في استسلام كلّي لأمرٍ واقعٍ عمره عقود. لا يجوز التعميم قطعا، إنما لا يجوز أيضاً التعتيم على ما آلت إليه الأمور، وقد أصبحنا في قعر القعر، ليس لأننا في عجزٍ علمي وتقني وفني، بل لأن القرار السياسي استمر مدى عقود عاجزاً عن الحسم، وبعض أربابه يناكف والبعض الآخر يكابر والبعض الأخير يستفيد، فيما بعضٌ يحاول…

أما كلفة الانتظار العالية، فمن جيوب مواطنين ومواطنات خذلتهم دولتهم في الظلمة وغالباً ما سرقت في النهار حقّهم عليها بخدمات الحدّ الأدنى. ومع ذلك، استمرّوا يأملون في كسر حلقة المراوحة وإحداث خرقٍ ما في جدار ممانعة إصلاح قطاعٍ حيوي، يمكن أن يتحوّل سريعاً إلى قطاعٍ ربحي.

في ما يلي، قراءة في الأرقام (حيث توفّرت) وقراءة في الحلول (حيث كَثُرت) وقراءة في مستقبل القطاع (حيث تجدّد). أما الهدف من القراءة المتعددة المفاصل والأبعاد، فمزدوج: تعميم المعلومة على عموم الناس، وهذا حقّهم، من جهة، وتحميل مسؤولية الانتظار وكلفته لمن مانع ويمانع في إعطاء هذا الحق، من جهة أخرى، مع ضرورة دعم كل من يجهد لكي يقتصر الاستهلاك على الطاقة، لا أن يستمرّ استهلاكاً للخزينة ولجيوب المكلّفين.

في دراسةٍ له عام 2014، وقبل سنوات من تولّيه الوزارة، كتب وزير الاقتصاد منصور بطيش: “لو حُلّت مشكلة الكهرباء في أواسط التسعينات لكان حجم الدين العام انخفض من حوالى 68 مليار دولار أميركي إلى 41 مليار دولار أميركي بنهاية العام 2014″، مفنّداً الانعكاسات السلبية على الاقتصاد والنموّ.

وبالفعل، بين عامَي 1992 و2018، بلغت تحويلات مؤسسة كهرباء لبنان حوالى 23 مليار دولار، تُضاف إليها كلفة التمويل، فيصبح المجموع بحدود 40 ملياراً، أي ما يوازي 46% من الدين العام الإجمالي! وبين كلفة الإنتاج والنقل وعدم شمولية الجباية، تحتاج المؤسسة، عند إشراقة كل صباح، إلى دعمٍ حكومي بحوالي 5 ملايين دولار أميركي لتأمين حوالى 1.5 جيغاواط فقط (أي 50% من طلب السوق وحاجته) بعد خسائر النقل والتوزيع.

لماذا تخسر “كهرباء لبنان”؟

يشير الخبراء إلى أن الكلفة المباشرة للانتاج هي حالياً بمعدل 16 سنتا للكيلواط (مع صعود وانخفاض بحسب سعر برميل البترول عالمياً). وإلى هذه الكلفة، يُضاف واقع أن المؤسسة تخسر حوالى 38% من الإنتاج بفعل الهدر الفني وسرقة التيار الكهربائي وتعذّر الجباية. وإذا ما أضفنا كلفة التشغيل (الرواتب والصيانة وسواها من المصاريف)، تتخطى عندها كلفة الكيلواط الإجمالية 22 سنتاً، في مقابل تعرفة مؤسسة كهرباء لبنان الوسطية 9.53 سنتات!

عام 2018، استطاعت “كهرباء لبنان” أن تغطي حوالي 1.5 جيغاواط من الحاجة الاجمالية للاستهلاك البالغة ضعفي هذا الرقم. أما الفارق، فأمنته المولدات الخاصة بكلفة وسطية مقدارها (إعتباراً من تشرين الأول) 28 سنتاً. وهذا يعني أن الكلفة الاجمالية على كاهل المستهلك قد بلغت مجموعاً مقداره 6.4 مليارات دولار أميركي، موزعة كما يلي: 0.9 مليار (مداخيل جباية كهرباء لبنان) + 1.8 مليار (عجز كهرباء لبنان) + 3.7 مليارات (كلفة المولدات الخاصة لتأمين 1.5 جيغاواط الموازية لعجز التغذية لدى كهرباء لبنان)، أي ما يعادل 24.3 سنتا للكيلواط الواحد. وبطبيعة الحال، فاقم النزوح السوري الأزمة، إذ قدّر برنامج الأمم المتحدة الإنمائي (UNDP) زيادة الاستهلاك بحوالي 480 ميغاواط.

إلى كل ذلك، يعتبر الخبراء أن تشغيل بعض معامل الانتاج (ولا سيما منها الزوق، الجية والبواخر) بواسطة الفيول (HFO)، بالإضافة إلى كلفته العالية الاقتصادية، إنما يؤدي إلى تداعيات على صحة المستهلك تتخطى الأرقام والكلفة المالية، إذ حلّ لبنان في المرتبة الخامسة عربياً بين أكثر البلدان تلوثاً وحلّت مدينة جونيه في المرتبة الـ23 بين أكثر المدن تلوثاً في العالم! وقد اعتبرت دراسة حديثة للجامعة الأميركية في بيروت أن تلوث الهواء بات يخفّض متوسّط عمر اللبنانيين بنسبة 25%!

المعالجات: قديمها وجديدها

“خطة الكهرباء” تعبيرٌ نسمعه يتردّد منذ سنوات (ووعود 24/24 تغذية بقيت قائمة من دون “انقطاع” منذ 1992). وقد راكم مسؤولون كُثر خططاً وبرامج كانت تصطدم دائماً بالعامل السياسي وأحياناً بعوائق التمويل. آخر الخطط أُعلن عنها عام 2010 وقد راجعتها مجموعة من الخبراء العالميين تقنياً وبيئياً وحديثاً مجموعة البنك الدولي عام 2018 في إطار مؤتمر “سيدر”. وقد اعتبر كثيرون أن إصلاح قطاع الكهرباء هو بوابة عبور أساسية لمعالجة النظرة السلبية إلى الاقتصاد اللبناني. وفي هذا السياق، ورد في تقرير Standard & Poors الصار في 1/3/2019: “يمكننا إعادة النظر في التصنيف إلى مستقر إذا كانت الحكومة اللبنانية قادرة على تقديم إصلاحات أساسية إقتصادية وضريبية من شأنها تفعيل النمو الاقتصادي وخفض مستويات الدين على المدى المتوسط، بما في ذلك مقاربة الثغرات وقصور الفاعلية في قطاع الكهرباء”.

وفي إطار “سيدر”، التزمت الحكومة اللبنانية القيام بإصلاحات أساسية في القطاع، تشمل:

1- إنشاء معامل جديدة بالطاقة التقليدية كما بالطاقة المتجددة على السواء، بالشراكة مع القطاع الخاص. وسيتيح قانون الشراكة مجالات تعاون وتمويل واسعة النطاق، شرط أن تأتي ضمن معايير الشفافية والحوكمة.

2- تنفيذ المخطط التوجيهي للنقل (وقد أقر في مجلس الوزراء) مع تحسينات في الشبكة وإيجاد حل لمسألة المنصورية العالقة.

3- معالجة مشاكل التوزيع من خلال الاستثمار في العدّادات “الذكية” التي من شأنها ضبط الجباية وسرقة التيّار الكهربائي.

4- الانتقال إلى الغاز الطبيعي الذي من شأنه خفض فاتورة الفيول بنسبة تراوح بين 20 و30%، إضافة إلى خفض انبعاثات ثاني أوكسيد الكربون وانبعاث الجسيمات وأكاسيد النيتروجين والكبريت بصورة كبيرة.

5- إعادة النظر في التعرفة التي هي اليوم أدنى من متوسّط الكلفة العالمي (9.53 سنتات مقابل 19 سنتاً). غير أن الحديث عن رفع التعرفة لا يمكن إطلاقاً أن يتم في موازاة كلفة موازية يتحملها المستهلك هي كلفة الموادات (28 سنتاً). وبالتالي، فإن هذا الأمر معلّق ومرتبط برفع التغذية إلى 24/24 بحيث تنعدم الحاجة إلى المولدات. عندها، وعندها فقط، يمكن مقاربة موضوع التعرفة. وفي هذه الأثناء، يقتضي توفير الأموال اللازمة لتمكين “كهرباء لبنان” من تأمين تلك التغذية والجباية ووقف الهدر الفني.

إلى ذلك، لا بد من تشكيل الهيئة الناظمة المنصوص عليها في القانون 462 وتحديث عمليات وأنظمة “كهرباء لبنان”، مع مجلس إدارة فعّال يديرها على أسس “تجارية” (بمعنى تأمين الربحية)، بعد النظر في مؤشرات الكلفة فيها.

وإذا كانت الكلفة الإجمالية للمرحلة الإصلاحية الأولى بين 3.5 و4 مليار دولارات أميركي (بحسب أوراق “سيدر” – CIP) يتحمّل القطاع العام سدسها تقريبا (500 مليون دولار)، فإن كلفة الانتظار والمراوحة والممانعة إنما هي أضعاف أضعاف تلك الكلفة. لم يعد الوقت متاحاً لإعادة النظر في خططٍ فيها ما فيها من ثغرات، ربما، ولعلّها تحمل ما تحمل من إيجابيات. الوقت بات ترفاً لا يمكن تحميله للّبنانيين ولخزينة الدولة الممولة من جيوبهم ومن جيوب أولادهم من بعدهم!

بالأرقام فقط، وبموضوعية، يبدو واضحاً وجلياً الوفر الذي يمكن “كهرباء لبنان” أن تحققه، فيما لو وُضع قطار تطويرها على السكة، اليوم وليس غداً. فتأجيل الحلول المزمن في معامل الزهراني وسلعاتا ودير عمار، على سبيل المثال، والتي تولّد 35% من إنتاجها باستخدام البخار، قد أدّى ويؤدي سنوياً إلى فقدان فرصة تحقيق وفر مقداره 300 مليون دولار لكل 570 ميغاواط في تلك المعامل.

الطاقة المتجددة وتجديد الذهنيات

بانضمامه إلى اتفاق باريس حول التغيّر المناخي، التزم لبنان الوصول إلى 30% من الطاقة المتجددة بحلول سنة 2030. لا شك في أن هذا الالتزام هو طموح وواقعيته تبقى مرتبطة بإجراءات وحوافز لا بد من العمل عليها. وفي ذلك كسبٌ كبير للبنان، إن على مستوى خفض حاجته للاستيراد (وبالتالي خفض ميزان المدفوعات) أو على مستوى بيئته المأزومة وتحسين نوعية الهواء. حتى إذا ما انتهى التنقيب عن النفط والغاز إيجاباً، يبقى الركون إلى الطاقة البديلة مكسباً ويتم تصدير النفط والغاز تعزيزاً لواردات الخزينة والصندوق السيادي.

في تشرين الثاني 2017، مُنحت ثلاث رخص للطاقة الهوائية (227 ميغاواط) بسعر 10.45 سنتات للسنوات الثلاث الأولى و9.6 سنتات للسنوات اللاحقة (مقارنةً بكلفة إنتاج حالية مقدارها 16 سنتاً للكيلواط)، بحيث ستكون الطاقة المتجددة الهوائية أرخص مصادر الطاقة لـ”كهرباء لبنان” التي ستتمكن من توفير 55 مليون دولار سنوياً لكل 100 ميغاواط. وإلى منافعها البيئية الأكيدة، ستحمل هذه المشاريع استثمارات تقدّر بحوالى 350 مليون دولار وستوجد فرص عمل وترفع مستوى البنى التحتية والطرقات، ولا سيما في محافظة عكّار.

وتشير معلومات إلى أن وزارة الطاقة والمياه في صدد إطلاق تراخيص لأحد عشر موقعاً لإنتاج الطاقة الشمسية في كل لبنان بما مجموعه 180 ميغاواط، وبكلفة إنتاج مقدّرة بحدود 8 سنتات للكيلواط، كما إطلاق مناقصات لأكثر من 1000 ميغاواط في مشاريع لإنتاج الطاقة الشمسية والهوائية والمائية.

مدة الانتظار

كل الخطط والسيناريوات التي سبق الكلام عنها تبقى قاصرة عن إحداث الخرق المطلوب إذا استمرّ التأجيل. فعقارب الساعة تحمل مع دورانها تعاظم العجز والمديونية واستمرار التغذية بما دون المقبول. لكن الاستعجال لا يعني التسرّع في ما يعود إلى المناقصات وشفافيتها واعتمادها أعلى معايير الجودة والحوكمة (governance). وهذا كلّه ممكن في زمن الحديث المعمّم عن مكافحة الفساد وفي زمن إشراك مؤسسات التمويل الدولية والقطاع المصرفي في التمويل وفي ظل تفعيل أجهزة الرقابة. وعليه، وإذا ما بدأ العمل الجاد للتلزيم، ونظراً إلى الوقت الذي يستلزمه التمويل والبناء وإجراءاتهما، سيبقى عجز “كهرباء لبنان” بمعدّل 1.5 جيغاواط لثلاث أو أربع سنوات. ولا بد تالياً من تغطية هذا العجز، مثلاً، باستخدام الطاقة الموقتة لتحل محل استخدام المولدات الخاصة المرتفعة الثمن والملوثة وذلك فقط وفي موازاة وضع الحل الطويل الأجل موضع التنفيذ، حتى لا يصبح الحل الموقت هو الحل الدائم، كما هي العادة…

وبذلك، يمكن “كهرباء لبنان” أن تتحول إلى مؤسسة تحقق أرباحاً بعد خمس أو ست سنوات. والأهم، سيكون في مقدور المستهلك أن ينعم بأربع وعشرين…

وفي الموازاة، لماذا لا تفرض الحكومة في دفاتر الشروط العائدة إلى مشاريع يشترك فيها القطاع الخاص بما لا يقل عن 20%، إدراج تلك المشاريع في بورصة بيروت، فتفعّل هذه وتُعزّز الشفافية؟

وقف النزف

ملايين المواطنين والمواطنات، غير المعنيين بالتسييس والخلاف، كلّهم في الظلمة واحد. ومن محاسن الكهرباء، إلى نورها، أنها لا تميّز بين الطوائف المضيئة والمناطق المعتمة والأحزاب المستنيرة. الكلّ ضحية الانتظار. أما وقد وعدت الحكومة في بيانها الوزاري بما وعدت به (ونريد أن نصدّقها)، إلاّ أن الخشية تبقى في ضياع فرصةٍ أخرى… وتضييع الفرص على اللبنانيين هو فساد أيضاً!

قد لا تكون خطة الحكومة مثالية وقد ينتقد بعضنا جزئيات منها. لكنها هنا وقد استغرقت سنوات من البحث والتدقيق داخلياً ودولياً. أياً تكن ثغرات الخطة، يبقى التوافق حولها قادراً على تحصينها وتطويرها ومعالجة ثغراتها. أما الانتظار، فمكلفٌ للغاية وعقارب الانتظار تجرف ملايين الدولارات يومياً من الخزينة، عجزاً وخسارةً وفرصا مسلوبة.

العبرة في التنفيذ…

في المحصّلة، وفي معرض أية خطة، تبقى العبرة في تنفيذها (وفي كيفيته وشفافيته) كما في الزمن المرصود لإنجازها. وتأتي المحاسبة في ضوء ذلك، ولو تأخّرت سابقاً. لنَدَع الأفكار المسبقة جانباً لبعض الوقت فقط، ولنحاسب المرتكب إذا ما فسد وليُرجَم وليُشهّر به وليُحاكم ويُسجن، وإنما في المقابل، فلنعترف بجرأة لمن أصاب في أدائه، ونعطه عندها علامة 24/24.