Auteur : citylog

Désolé, cet article est seulement disponible en Anglais Américain. Pour le confort de l’utilisateur, le contenu est affiché ci-dessous dans une autre langue. Vous pouvez cliquer le lien pour changer de langue active.

زيـاد بـارود

يأتيك في عالم الدستور من يفتي، ولو في معرض وضوح النص، تماما كما يأتيك في عالم المال من “يتفذلك” في الأرقام. المشترك بين هذا وذاك أن الاثنين في غربةٍ عن واقعٍ يدكّ أسوار بيوت الناس، وهنا بيت القصيد، في زمن الموازنة المؤجّلة وقطع الحساب المنسي: هل تستطيع حكومة تصريف الأعمال أن تناقش وتقرّ مشروع الموازنة؟ الجواب بالإيجاب، بل بصيغة الوجوب، لا الجواز، للأسباب التي سيلي ذكرها.

فالموازنة، بالتعريف المبسّط، هي الإجازة للحكومة بالجباية والإنفاق، وهي إجازة تشريعية تصدر بقانون عن المجلس النيابي، بعد مناقشة مشروع الموازنة الذي تعدّه وتقرّه وترسله إليه الحكومة. والعبرة في صيغة القانون أن يكون ممثّلو الشعب (نظريا وحيث يصح ذلك) قد وافقوا على المضمون. ولأن الموازنة سنوية، فقد نصّ الدستور على مهل وأصول، بحيث من المفترض مبدئيا إنجازها وإقرارها قبل نهاية العام، حتى تتمكّن السلطة الإجرائية، أي الحكومة، من الإنفاق والجباية تبعا لتلك الإجازة. أما أن تكون الموازنة قد غابت منذ 2005، لتعود في 2017، فأمرٌ واقع لا يغيّر في أن مخالفة دستورية قد ارتكبت وفي أنها ترافقت مع مخالفة أخرى دستورية عندما أقرّت ونُشرت موازنات 2017 وما يليها قبل موافقة المجلس النيابي على حسابات الإدارة المالية النهائية لكل سنة (أي قطع الحساب)، على ما تفرضه وجوبا المادة 87 من الدستور.

وعلى الرغم من المخالفة لجهة غياب قطع الحساب المزمن والمتمادي، فإن العودة إلى إقرار الموازنة كانت أمرا حميدا، وإنما يبدو أن “الفرحة” لم تدم، لأن ثمة مهل دستورية تم تخطيها مؤخرا ودخلنا في دوّامة “القاعدة الاثني عشرية” ذاتها التي حكمت الإنفاق والجباية طوال سنوات. وقد وردت هذه المهل الملزمة في المادتين 32 و83 من الدستور، بوضوح كلّي، حيث نصّت الأولى على أن العقد العادي لمجلس النواب، الذي يبدأ في تشرين الأول، “تخصّص جلساته بالبحث في الموازنة والتصويت عليها قبل كل عمل آخر وتدوم مدة العقد إلى آخر السنة”. أما المادة 83، فنصّت على تقديم الحكومة الموازنة لمجلس النواب في بدء عقد تشرين الأول. وخلاصة ذلك أن ثمة مهلة محددة لتقديم الموازنة كما ولإقرارها، وهي مهلة يمكن أن تمدّد فقط حتى آخر الشهر الأول من السنة، وفق المادة 86 من الدستور التي سمحت بفتح عقد إستثنائي لمتابعة درس الموازنة في حال لم تقرّ بحلول آخر العام، وعندها تُجبى الضرائب والرسوم خلاله وتؤخذ ميزانية السنة السابقة أساسا، وتكون نفقات شهر كانون الثاني على القاعدة الإثني عشرية. أما المفارقة، فصدور القانون 213 تاريخ 16/1/2021 الذي أجاز للحكومة جباية الواردات كما في السابق وصرف النفقات على القاعدة الإثني عشرية، من أول شباط ولغاية صدور قانون موازنة 2021! أي حتى أجلٍ غير مسمّى!

كل ذلك حصل ويحصل في الجمهورية ودستورها، في وقتٍ يجوز السؤال عن السبب الذي حدا بالحكومة إلى عدم إقرار مشروع الموازنة وإرساله إلى المجلس النيابي “في أول عقد تشرين الأول”، على ما يقول الكتاب (علما بأن وزير المالية قد أحال مشروع الموازنة إلى رئاسة الحكومة، وحسنا فعل، ولو متأخرا). على هذا السؤال يأتي جواب الامتناع المُفتَرَض، مزدوج: يزعم البعض أن حكومة تصريف الأعمال لا تستطيع إقرار مشروع موازنة، من جهة، وأن هذه الحكومة لا تستطيع أن تجتمع، حتى ولو أرادت إقرار مشروع الموازنة، من جهة أخرى. فما حقيقة الأمر؟

من الواضح أن الحكومة المستقيلة، أو المعتبرة كذلك، لا يسعها ممارسة صلاحياتها إلاّ بالمعنى الضيق لتصريف الأعمال، على ما ورد صراحة في الفقرة 2 من المادة 64 من الدستور. وإذا كان هذا “المعنى الضيّق” غير محدّد، لا في الدستور ولا في أي نصّ تشريعي، فإن تفسيرا واضحا قد أعطي له في اجتهاد مجلس شورى الدولة، لاسيما في قرار مبدئي صدر عام 1969 (القرار رقم 614 تاريخ 17/12/1969 – راشد/الدولة)، وميّز بين:

– من جهة، الأعمال الإدارية العادية التي يجوز إتمامها تأمينا لحسن سير المرفق العام ولتسيير الأعمال اليومية، وهي جائزة في فترة تصريف الأعمال طالما هي محصورة بذلك.

– ومن جهة أخرى، الأعمال التصرفية التي تنطوي على أعباء جديدة أو اعتمادات مهمة أو تغيير جوهري في سير المرفق العام، وهي محظّرة في فترة تصريف الأعمال.

لكنّ القرار المذكور أضاف مشيرا إلى “تدابير الضرورة التي تفرضها ظروف إستثنائية تتعلق بالنظام العام وأمن الدولة الداخلي والخارجي والأعمال الإدارية التي يجب إجراؤها في مهل محددة تحت طائلة السقوط والإبطال”. إنطلاقا من هذا التعليل وربطه بالمهل المحددة، نعود إلى الموازنة: فهذه الأخيرة واجبة الإقرار قبل 31/12 من كل سنة، مع إمكان تطبيق القاعدة الإثني عشرية في الشهر الأول من السنة، عملا بالمواد 32 و83 و86 من الدستور التي نصّت على تلك المهل. وهذا يعني أن إعداد الموازنة (من قبل وزارة المالية) ورفع المشروع إلى مجلس الوزراء للمناقشة والإقرار، ومن ثم إرسال المشروع إلى المجلس النيابي في بدء عقد تشرين الأول، إنما هي إجراءات ملزمة وترتبط بمهل دستورية واضحة، إضافة إلى أن الموازنة تتعلّق، عموما، بالنظام العام. وعلى ذلك، فإن على مجلس الوزراء، ولو في حكومة تصريف الأعمال، موجب دستوري يرتبط بمهل ويدخل ضمن مفهوم “تدابير الضرورة” التي أشار إليها اجتهاد مجلس الشورى.

ولا يُردّ على ذلك بأن من شأن السير في هذا الاتجاه تقييد الحكومة اللاحقة، وفق ما اشترط أحد قرارات مجلس شورى الدولة الذي حظّر، في تصريف الأعمال، “التدابير التي ليس من شأنها تقييد حرية الحكومة اللاحقة في انتهاج السياسة التي تراها أفضل” (مجلس شورى الدولة، قرار رقم 700 تاريخ 15/5/1995-هنود/الدولة)، لسبب بسيط، وهو أن مشروع الموازنة يخضع، قبل أن يصبح قانونا، لتمحيص المجلس النيابي، حيث اشترطت المادة 83 من الدستور أن يتم الاقتراع على الموازنة بندا بندا. وبذلك تبقى الضمانة في المجلس النيابي، في حال تخطّت حكومة تصريف الأعمال في مشروعها حدود ما هو ملحّ في النفقات وما هو ضروري في الواردات.

أما مسألة اجتماع مجلس الوزراء في حكومة تصريف الأعمال، فلا تطرح أية إشكالية دستورية، إذ صحيح أن اجتماعه يبقى إستثنائيا وغير محبّذ بصورة دورية، إلاّ أن هذا الاجتماع يبقى ممكنا دستوريا، في غياب النص المانع، ويبقى ضروريا دستوريا في ظل المهل المفروضة لانتظام المالية العامة، إضافة إلى أن ثمة سوابق عديدة اجتمع فيها مجلس الوزراء في فترة تصريف الأعمال وببند وحيد على جدول الأعمال، كما حصل، مثلا، في حكومة الرئيس ميقاتي حال تعيين رئيس وأعضاء هيئة الإشراف على الانتخابات لارتباط هذا التعيين بمهل في قانون الانتخاب.

Désolé, cet article est seulement disponible en Anglais Américain. Pour le confort de l’utilisateur, le contenu est affiché ci-dessous dans une autre langue. Vous pouvez cliquer le lien pour changer de langue active.

كريم ضاهر*

يقوم النظام الضريبي اللبناني الحالي بشكل أساسي على ثلاث ركائز وهي: الإقليمية في التكليف وإعتماد الضرائب النوعية (scheduled taxes) كإطار ناظم وطغيان الضرائب غير المباشرة التنازلية (régressives) على الضرائب المباشرة. وهي خصائص وسمات وضعها المشرع في آواخر الخمسينات من القرن الماضي عن سابق تصور وتصميم لكي يتناسب نظامه الضريبي وماليته العامة مع الظروف السائدة والمحيطة في حينه مع خطة واضحة لتحفيز النمو وجزب الرساميل والإستثمارات والودائع لكي تتكفل بإطلاق المشاريع وتطوير الإقتصاد وتنمية المدن وإعطاء دور محوري إقليمي للبلاد في محيطه القريب والبعيد.

وقد تكللت هذه الخطة والإستراتجية الملازمة بنجاح باهر خلال عقدين من الزمن وجعلت من لبنان مرتعاً لأصحاب الرساميل والثروات ومقصد للسواح والمشاهير وأضحى سويسرا الشرق الأوسط كما كان يحلو للعديد تسميته. وقد إتسم نظامه بالمرونة والتكييف كونه كان من السهل إعتماد تدابير خاصة جزئية محصورة ببعض الضرائب دون سواها زيادةً أو نقصاناً أو إعفاءً طبقاً للحاجات والبرامج. إلا أن هذا النجاح الباهر والظاهر كان يخفي حقيقة أخرى وواقع مشؤوم وهو ضعف الدولة وإضمحلال المواطنة وإفتقاد الحس التضامني التشاركي. وقد إسشرى التهرب الضريبي وأضحى سمةً يتباه بها أصحاب النفوذ والرساميل كما وسائر المواطنين وقد حفز هذا الجنوح عوامل لم تزل مسيطرة كالسرية المصرفية والفساد الإداري وضعف الحس المواطني ونظام الضرائب النوعية التي تعتمد أصول خاصة وتتيح للعديد من الأشخاص تفادي التصريح عن إيرادات مخفية ومستترة وغير ملحوظة في المنظومة سيما وأنه يعفي إلى حدٍ كبير شريحة واسعة من المواطنين والمقيمين من موجب تعبئة وتقديم التصاريح الضريبية المفصلة عن إيراداتهم ونفقاتهم وثرواتهم ويسمح بأستثناء الأصول والإرادات المحققة في الخارج من التكليف. ومع التغيرات الدولية والعولمة وإعادة هيكلة الأنظمة لجهة الشفافية والنزاهة والمحاسبة كما وتبعاً لإنهيار النموذج الإقتصادي اللبناني بعد جنوحه نحو مزيد من الريعية والمراباة (Ponzi Scheme) وإفراطه في التجاوزات والهدر والمحسوبيات، تحولت النعمة إلى نكبة وأصبح ملحاً اليوم تطوير وإصلاح النظام المالي والضريبي على حدٍ سواء.

وعليه، وكما بات معلوماً بالنسبة للضرائب، فهنالك مبادئ أساسية يقتضي احترامها وهي العدل في التوزيع بين المكلفين وسهولة الجباية ومردوديتها/إنتاجيتها (أقصى الاستفادة بأقل الأثمان أو الكلفة) وعدم تحميل المكلف أكثر من طاقته لكي لا ينعكس ذلك سلباً على الجباية والواردات. كما أن النمو الحقيقي من شأنه أيضاً تأمين زيادة الواردات الضريبية من خلال تكبير حجم الإقتصاد الوطني عن طريق زيادة الإستثمارات وتقوية الإنتاجية والتنافسية وخلق فرص عمل وتفعيل الإستهلاك الفردي والصادرات. إلا أن هذه الأهداف والمقترحات القيمة لا تعدو إلا تمنيات وأفكار لا يتبعها تنفيذ طالما أن المواطنية الضريبية (حس وإلتزام) غائبة مع غياب دور الدولة الراعية وخدماتها البديهية كما وفي ظل بيئة أعمال ووضع إجتماعي قابعين في الحالة المزرية والمترهلة السائدة اليوم. ولا يطننا أحد أن التغيير ممكن في معزلٍ عن ورشة إصلاحية شاملة للقوانين المرعية وتدابير إدارية موازية ناجعة لوضعها موضع التفيذ. ومن أهم تلك التدابير تحديث وتطوير نظامنا الضريبي كما ومكافحة الفساد بشكل فعال ومجدي في شتى الإدارات ولدى كل السلطات وسيما منها القضائية والرقابية لما لها من دور محوري في هذا الشأن وما هو ملازم من جهد لتطبيق القانون على الجميع دون إستثناء مع إرساء مبدأي المساءلة والمحاسبة. فالمطلوب أولاً بأول، هو معالجة الخلل الناتج عن ضعف تحصيل الضرائب المتوجبة وتكبير الدخل وزيادة الإنتاج الفعلي قبل أي شيء آخر. وأول الغيث طبعاً هو محاربة التهرب الضريبي الذي له عدة أوجه وكلفة عالية على خزينة الدولة. على أن يتزامن ذلك مع تدابير ناجعة لإعادة التوازن والمساواة بين المكلفين وتحفيز لمناخ الأعمال والاستثمارات عبر تطوير النصوص وتحديثها لتواكب التطورات العلمية والتكنولوجية وتزيل الإبهام والغموض الذي يفتح المجال للاستنسابية والتعسف.

للتهرب الضريبي مثلاً عدة أوجه، منها ما هو مشروع أو أقله مجاز وغير مخالف للقانون كالحالة التي يستفيد منها المكلف عندما تكون النصوص مبهمة والأنظمة متساهلة بحيث يتمكن من البقاء مكتوماً وغير خاضع لأي تكليف على غرار ما يتيحه له نظام الضرائب النوعية المطبق راهناً في لبنان والملائم للإقتصاد الخفي الموازي. كما ويتجلى ذلك أيضاً في حالة منح حوافز ضريبية تفاضلية تمييزية وغير مجدية للمصلحة العامة والتنمية المستدامة مثال الحوافز البالية الممنوح لبعض القطاعات والنشاطات منذ عقود والتي لم تعد تتناسب مع التغيرات الميدانية وتطور الإقتصاد العالمي والرقمي. كما يوجد طبعاً أوجه أخرى معروفة غير مشروعة ومتعددة للتهرب ونذكر منها على سبيل المثال لا الحصر التهريب على الحدود، إزدواجية القيود الحسابية، العمليات الصورية و/أو الإساءة مع التعسف في استعمال الحق، وإلخ.

وعليه، والحال ما تقدم، يتعين إيجاد إطار تعديلي ومعالجة خاصة لتلك الحالات من خلال سلة مقترحات وأفكار إصلاحية – تندرج في سياق ما يسمى بالوفرة الضريبية بعناصرها الثلاثة أي الإنتاجية والإستقرار والمرونة – لعلها تشكل مصطلحاً للنقاش الجدي حولها والدفع نحو تطويرها أو رفدها بأفكار ومقترحات أخرى حيوية على المديين المنظور والمتوسط. في هذا السياق، لا بد بدايةً من توسيع قاعدة المكلفين وتعميم الرقم الضريبي الموحدّ عملا بأحكام المادة 34 من قانون الإجراءات الضريبية وربطه برقم الهوية أو جواز السفر أو الإقامة (للأجنبي المقيم) لتسهيل التتبع كما وتحسين آليات التبيلغ للحؤول دون التهرب من قبل المكلفين أو التعسف من قبل المراقبين. ومن ثم، تحسين وتطوير آليات الإستقصاء والمراقبة لملاحقة المكتومين والمخلين عن طريق إجراءات وتدابير عملية متعددة نذكر منها توثيق المعلومات من خلال الواجهات الإلكترونية (interfaces) وقواعد البيانات المتسلسلة (Blockchain) لتحليلها من قبل الإدارة الضريبية وكشف الثغرات كما وإنشاء قاعدة ترابط بين الإدارات تساعد على كشف عمليات الإخفاء والتهرب والإحتكار والتلاعب في الأسعار (data mining)؛ على أن يترافق ذلك كله مع إصلاحات تشريعية ضرورية ومن ضمنها فرض موجب التصريح عن الذمة المالية (الثروة) المملوكة في الداخل والخارج كما والنفقات (حتى النثرية منها) لتتبع العمليات وتحليل وضع المكلفين والتفاوت الحاصل بين مدخولهم المصرح عنه وثروتهم الفعلية أو مظاهر الإثراء الخارجي. ومن هذا القبيل يقتضي أيصاً الإنتقال في التكليف بالنسبة للأشخاص الطبيعيين من مبدأ الإقليمية (territoriality) إلى مبدأ الإقامة (residence) وإعتماد نظام الضريبة الموحدة على الدخل بشطورها التصاعدية على مجمل الإيرادات مهما كان مصدرها في الداخل أو الخارج وإنما مع مراعاة المعاهدات الضريبية النافذة. وإن إستحداث هذه الضريبة هو الإصلاح الأساسي والفعلي الذي يُعوّل عليه؛ أولاً، لتحقيق عدالة ضريبية وإجتماعية طال إنتظارها؛ وثانياً، لتحسين الجباية وتأمين الإلتزام ومحاربة الغش والتهرب والإقتصاد الخفي الموازي. وتعتمد هذه الضريبة على مبدأ تجميع الإيرادات على أنواعها، كالأرباح المهنية وإيرادات رؤوس الأموال المنقولة والإيرادات الرأسمالية وإيرادات الأملاك المبنية وسواها ضمن مطرح ضريبي واحد خاضع للضريبة التصاعدية.غير أنه يقتضي بالمقابل الإبقاء، أقله مرحلياً، على آلية تحصيل الضرائب عند المنبع وذلك نظراً لما تتمتع به من مزايا كونها سهلة الجباية ومفيدة لتأمين الموارد اللازمة دون إلزامية توفرّ جهاز إداري ضخم للمتابعة والتدقيق؛ وبحيث يتم تسديد فرق الضريبة المترتبة. كما أن نجاح نظام التصريح الذاتي الآنف الذكر يبقى مرتبطاً إلى حدٍ ما بتأمين العدالة والرفاهية غير المتوفرة في الوقت الراهن ناهيك عن أنه يستلزم تطبيق إجراءات غير شعبية ملازمة كرفع السرية المصرفية والتصريح عن الذمة لكي يتم التثبت من أصولية التصريح وعدم إخفاء مورد سيما لجهة تطبيق النسب التصاعدية. مع الإشارة إذا لزم إلى أن السرية المصرفية، ونتيجةً لتطبيق إتفاقية التبادل التلقائي للمعلومات، قد أضحت محصورة بالمقيم في لبنان مما حول البلد إلى مرتع و”ملاز ضريبي محلي” للمخالفين والمتهربين والفاسدين؛ مما يبرر رفعها نهائياً لانتفاء الحاجة والهدف وإنما مع الإبقاء على السرية المهنية والتشدد في تطبيقها ومعاقبة المخلين والمتجاوزين بشدّة. هذا، ومن المجدي ايضاً إن لم يكن من الواجب إعتماد سياسة ضريبية تحفز الإنتاج وتزيد العبء الضريبي على النشاطات التي لا تساهم في تأمين قيمة مضافة للإقتصاد أو إنتاجية مستدامة أو تلك القطاعات التي إستفادت، دون غيرها، من ظروف إستثنائية على غرار إنتشار وباء كورونا ونتائجه والأزمة المالية وإنفجار مرفأ بيروت (وإلخ.). على أن يخصص بالمقابل في الموازنة باب خاص للإنفاق الإجتماعي الملحّ (البطاقة الطبية، ضمان البطالة، شبكة الأمان الإجتماعية، إلخ) وتحفيز خلق فرص عمل. ومن ضمن المسعى عينه لزيادة الواردات وصياغة عقد إجتماعي جديد مبني على فكرة التضامن لا يضير فرض ضريبة تضامنية (فعلية) على الثروة (Wealth Tax)  تُحتسب على أساس حد أدنى معين ونسبة تصاعدية من مجمل أصول وممتلكات وأموال المكلفين المقيمين المنقولة وغير المنقولة المتواجدة في لبنان و/أو في الخارج. وفي نفس السياق التشريعي، من المفيد أيضاً تعديل قانون الإجراءات الضريبية لمعالجة الثغرات العديدة والالتباس السلبي والمضر الذين يكتنفون بعض مواده كما ولتحسين وتفعيل التعاون البناء بين الإدارة والمكلفين وتقوية المواطنية الضريبية وتحفيزها وتفعيل الجباية والالتزام؛ ناهيك عن إلزامية إعطاء صورة إجابيه للمستثمرين الأجانب لجهة الثبات التشريعي والعدل والإنصاف وحداثة النصوص. كما ويجدر إجراء إصلاح جزري لضريبة الأملاك المبنية بتعديل القانون برمته من خلال التمييز بين الإيراد المتأتي من تأجير الأملاك من الغير من جهة، وضمه لسائر المداخيل الأخرى المكلفة بموجب نظام الضريبة الموحدة على الدخل، وبين الرسم المترتب على حيازة العقار وإستعماله للسكن من قبل مالكه من جهة أخرى، الذي يؤول إلى السلطات المحلية لتنفيذ المشاريع وتحسين الخدمات ضمن النطاق المكاني المحلي المخصوص. وأخيراً وضمن خطة إقتصادية تنموية متكاملة، تحديث قانون رسم الإنتقال بحيث يُسمح بنقل ملكية جزء من الأصول تدريجياً ودون مقابل إلى الفروع والورثة الشرعيين دون تحميلهم عبء الرسم بشرط إستثمار تلك الأصول في مشاريع واعدة في لبنان مما يحفز إمكانية خلق فرص عمل للشباب وحثهم على البقاء في بلدهم والإستثمار فيه. وهذا غيض من فيض مما يمكن إقتراحه وتضمينه في أي برنامج إصلاحي هدفه إنقاذ الوضع والسير على طريق التعافي لا تمرير الوقت وإداء الواجب ليس إلا.

وفي الختام، يبقى السؤال ماثلاً في الأذهان والتحفظ مشروعاً لجهة القدرة المتاحة للشروع في تلك الإصلاحات ووضعها موضع التنفيذ الجدي في غياب الإجماع السياسي على ذلك والقدرة على القبول بالتضحيات الأليمة والمكلفة إذا ما تم التخلي، من قبل الجهات النافذة والمتحكمة بالقرار السياسي على الصعيدين التشريعي والتنفيذي ومن يدور في فلكها أو يؤثر عليها، عن المصالح الطائفية والفئوية والزبائنية والسياسية والمناطقية وتحمل كلفة الخسائر التي قد تلحق بكل طرف نافذ ومؤثر كما وبالتوازنات إذا ما قام كل من هؤلاء بالتنازل عن بعض مكتسباته وترجيح المصلحة العامة على حساب مصالحه الشخصية والفئوية. وأول الغيث يكون في عملية مسح لإدارة الدولة وملاكها بهدف إجراء عملية تقويم إداء لمعالجة الفائض والشغور في آنٍ وصولاً إلى تخفيف حجم الإدارة وكلفة المنافع والتعويضات غير الضرورية و/أوغير المستحقة.

* أستاذ محاضر في قانون الضرائب والمالية العامة، رئيس الجمعية اللبنانية لحقوق المكلّفين

Désolé, cet article est seulement disponible en Anglais Américain. Pour le confort de l’utilisateur, le contenu est affiché ci-dessous dans une autre langue. Vous pouvez cliquer le lien pour changer de langue active.

كريم ضاهر*

من يطلّع على مشروع قانون موازنة العام 2021 وفذلكته أو يتمعّن في المضمون، يكتشف بما لا ريب فيه أن هذا المشروع بمثابة صورة مصغرّة وأمينة لوضع وواقع الحكومة المستقيلة التي سوف تتبناه؛ أي تشخيص واقعي للأمور وإشارة صريحة ومتجردة للمعوقات وبعض الحلول وتمنيات صادقة وتدابير خجولة غير كافية ومعزولة عن أي حلّ شامل وبرنامج متكامل واضح المعالم للخروج من الأزمة المستفحلة؛ والأخطر: عدم القدرة على إحداث التغيير المنشود أو أقله المباشرة به كما وتقاعس في التنفيذ وتجنب أي تدبير من شأنه الإزعاج أو الإرباك أو المواجهة… وهذا يتجلى في الإنفصام القائم والتباين الكامل بين ما تنص عليه الفذلكة من جهة وما تتضمنه الموازنة المقترحة ببنودها وأرقامها وجداولها، من جهة أخرى.

بالفعل، قد يبدو للوهلة الأولى لمن يقرأ الفذلكة أنها تقرير مفصل عن واقع الحال المزري في البلاد والأسباب التي أدت إلى الإنهيار والأخطار المحدقة والتحديات الماثلة مع جملة مقترحات وأفكار  مدرجة كعناوين دون تفصيلها أو تحديد إجراءاتها العملية التنفيذية… وكأنه تقرير أو دراسة صادرين عن خبراء ومستشارين موكلين من قبل الحكومة لإجراء تقويم أولي تمهيداً لتحديد الحكومة لسياستها العامة وبرنامجها للسنة المخصوصة وعليه، إتخاذ الإجراءت التي تقترحها في الفذلكة والموازنة.

صحيح أن مشروع الموازنة للعام 2021 قد راعى الظروف الصعبة السائدة وتجنب زيادة الضرائب في ظل ما يسود من حالة ركود وإنكماش وتضخم مفرط (stagflation) وقد حرص واضعيه على تأمين تضامن إجتماعي وتأمين بقدر الإمكان (“العين بصيرة واليد قصيرة” كما يقال) شبكة أمان إجتماعية بحدها الأدنى من خلال إعتمادات لمكافحة الفقر والحد من البطالة والهجرة وغلاء الأسعار وتدني القوة الشرائية وتأمين التغطية الصحية. كما حاولوا تحفيز الإستثمار وجزب الرساميل الأجنبية من خلال حوافز طال إنتظارها مع أنها مقترحة في التوقيت الخاطئ وليس من شأنها (حسب تقديري الشخصي) تحقيق النتائج المرجوة و/أو إحداث صدمة إجابية تعيد الثقة والإطمئنان في حال أقرت بمعزلٍ عن التدابير الأخرى الضرورية الملازمة التي تهم المستثمر والمتمول. ولعله لا يضير القول المأثور هنا “أن تأتي متأخراً خيرُ من أن لا تأتي أبداً”.

كنا نأمل نقلة نوعية وإصلاح فعلي في المالية العامة من خلال موازنة شفافة وشاملة وعصرية سيما أن الظروف الإستثنائية الراهنة كانت تحتم موازنة إستثنائية جريئة وخلاقة لا موازنة شبيهة إلى حد التطابق مع سابقاتها. وطالما أن الحكومة مستقيلة وغير مرغوب بها لا شعبياً ولا من قبل رعاتها أو المنظومة الحاكمة والمتحكمة بمصير البلاد والعباد، وبالنسبة للبعض، متخطيةً لصلاحياتها بالمعنى الضيّق لتصريف الأعمال، كان الأجدى بها تحقيق خرق فعلي وإعداد موازنة عصرية إصلاحية ولو كلف الأمر رفضها ومعارضتها من قبل الشريحة الأكبر من النافذين كما والمتضررين سيما على المستوى الإداري أو الإقتصادي أو الإحتكاري.

يفرض البحث في الموازنة وبالتالي في إصلاح المالية العامة، البحث مقدماً في مهام الدولة الأساسية. فعليها يقع واجب حماية الاقتصاد الوطني، وتأمين الحماية الإجتماعية، ونشر العلم والمعرفة، وزيادة الثروة وحسن توزيعها بشكل عادل. كذلك عليها إعادة الإعتبار لصدقيتها وثقة المواطنين والخارج بها. هذا الأمر يُكرّس بإصلاحات تشمل إجراءات طارئة وسريعة لخفض العجز وطمأنة الدائنين وتثبيت النقد ومكافحة الفقر المتفشّي وإعادة إطلاق العجلة الإقتصادية. ومن شروط ذلك، تأمين الواردات وترشيد الإنفاق عبر تحديد الحاجات الفعلية وقواعد وآليات الجباية والإنفاق، فضلاً عن المراقبة الفعالة. فالموازنة هي الأداة الأساسية للمالية العامة. هي وسيلة للتدخّل في الحياة الاقتصادية والاجتماعية بهدف تحقيق البرامج والوعود التي التزمتها السلطات السياسية. تدخّل كهذا يتم عادةً، من خلال فرض الضرائب أو الإعفاءات بحوافز و/أو بزيادة أو خفض الإنفاق العام بما يتلاءم مع الظروف والحاجات وضمن خطة مدروسة واضحة المعالم والأهداف.

ولقد كانت القاعدة الأساسية تقليدياً هي تأمين التوازن بين الواردات والنفقات أي “الجباية بقدر الكفاية”. أما الآن ومع تطور المفاهيم والدور الذي يقتضي على الدولة تأمينه، فالتوازن بالمفهوم الكلاسيكي القديم لم يعد له سوى قيمة نسبية لاعتبارات أكثر أهمية سمحت ببعض الإستثناءات وإنما بشرط أن يكون مجموع النشاط الاقتصادي والاجتماعي موجهاً بصورة سليمة والإنفاق جاري بصورة شفافة وتحت رقابة فاعلة طبقاً للأنظمة المرعية. فالوفر كالعجز ليس محبباً لأن المال المحصل يقتضي ان ينفق لمصلحة المواطن.

عملياً، المطلوب اليوم قبل الغد، وبالتزامن مع تنفيذ أي برنامج إنقاذي، خفض تدريجي في نسبة العجز إلى الناتج المحلّي قبل تأمين توازن الموازنة على المدى المنظور والوصول إلى فائض أولي سريعاً، بالإضافة إلى تنفيذ رزمة إصلاحات هيكلية وبنيوية وقطاعية. وهذا يحتم أن يكون مجموع النشاط الاقتصادي والاجتماعي موجّهاً بصورة سليمة وشفافة من خلال الموازنة. لذا يتعين على أي موازنة، لهذه السنة أو للسنوات المقبلة، أن تكون وسيلة لتنفيذ خطة التنمية المستدامة.

هكذا، أصبح ضرورياً، بل مجدياً، إعادة الموازنة إلى مسارها الصحيح استناداً إلى معيارين: الشفافية، والمحاسبة. الشفافية تضمن حقّ المجلس التشريعي بمراقبة السلطة الإجرائية وتعاطيها مع الإعتمادات التي رصدها البرلمان لتغطية نفقة محدّدة مسبقاً بموضوعها وقيمتها. بمعنى آخر، لا يجوز عقد نفقة أو ترتيب دين على الدولة من دون الإستحصال على إجازة برلمانية مسبقة. غير أن تلك الإجازة يقتضي أن تبنى على معرفة وتيقن وإستشراف لكي لا تشوبها عيوب الرضى. ففي ظل غياب الصدقية والإلتزام في التنفيذ، ومع تعذّر الحصول على فرضيّات ماكرو إقتصادية مسبقة ودقيقة ومراقبة ملازمة فعّالة، لم تعد تتلاءم الآلية الكلاسيكية للعمل البرلماني مع المفهوم الحديث للمالية العامة، بل تفتح مجالاً للعديد من المخالفات والتجاوزات من دون إمكانية تحميل المسؤولية إلى طرف ما. الدليل على ذلك، هو جنوح الحكومات إلى التفلّت من قيد البرلمان في تخصيص النفقات من خلال تضمين الموازنة إعتمادات إجمالية تعيد الحكومة تخصيصها محلّ المجلس النيابي وفقاً للحاجة أو لتقديرات غير ثابتة. كما أن العرض المفصل للواردات والنفقات في الموازنة يطيل أمد المناقشات البرلمانية ويحول البرلمان من سلطة مراقبة سياسية إلى سلطة رقابة محاسبية. فكلما كانت النفقات مفصّلة، كلما ازداد احتمال ارتكاب الأخطاء في تخمينها. لذا، من الضروري الإنتقال من موازنة البنود إلى موازنة البرامج والإداء التي تعتمد تقسيماً وظائفياً بحسب المهام وتعطي الحكومة حيز من الحرية في تحديد الأولويات ونقل الإعتمادات ومرونة أكبر في الإدارة لتمكينها من تحقيق الأهداف والسياسات الإقتصادية والإجتماعية والإنمائية التي من أجلها عُينت وتم على أساسها منحها الثقة. هذا من شأنه إضفاء معنى سياسي حقيقي على تصويت البرلمان على الموزانة، ومن شأنه تكريس مراقبة فعلية لأعمال الحكومة على تحقّق النتيجة بدلاً من التصويت على الوسيلة الممنوحة لها. هناك تكمن أهمية المساءلة السياسية السنوية وبالتالي المحاسبة وطرح الثقة بالحكومة المتقاعسة أو الوزير المقصّر…

هناك إجراءات تتلازم مع هذا التطوّر منها مثلاً: إعادة إحياء وزارة التصميم العام، وجوب الفصل بين مهمتي المالية وإعداد الموازنة، قيام الحكومة بتأمين معلومات كاملة ودقيقة ومتناسقة حول حسابات الدولة تحت طائلة ترتيب المسؤولية على القيمين على الشأن العام كما وإعتماد التكنولوجيا (financial cybernetics) في طور إعداد الموازنة ورصد الإعتمادات وتقدير الإيرادات لما تؤمنه من تدني في هامش الخطأ البشري. كذلك، لا بدّ من التشديد على ضرورة إعطاء قانون المحاسبة العمومية قيمة تفوق قيمة القوانين العادية بإعتباره متمماً لأحكام الدستور المتعلقة بمالية الدولة. أما الأهم، فهو السهر الدائم على ربط أي تدبير في الموازنة أو رصد إعتماد أو فرض ضريبة و/أو رسم بوجوب إجراء دراسة وقع إقتصادي (Impact economic study) أو دراسة إكتوارية أو دراسة جدوى إقتصادية (Feasibility study) مسبقة، ناهيك عن الإرتكاز على إحصائيات حديثة موثقة. وضمن مروحة الرصد والإستقصاء عينها لا يضير توسيع دائرة الإستشارات والمشاورات المسبقة لكي تشمل النقابات والمنظمات المهنية والهيئات الأكثر تمثيلاً لإغناء النقاش وتقديم الإقتراحات والأفكار ضمن ما يسمى بالموازنة التشاركية التي تحفز المواطنية الضريبية.

* أستاذ محاضر في قانون الضرائب والمالية العامة، رئيس الجمعية اللبنانية لحقوق المكلّفين