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By: Karim Daher[2]

As acknowledged and highlighted in the latest IEO’s evaluation report[3], to date there is no universal common definition of “fragile state” or a fixed list of the latter[4]. Indeed, the factors creating fragile states are diverse and the fragility is manifested in a variety of forms. For instance, states at war or post-conflict states[5] are generally labelled as fragile and attract a great deal of attention because they continue to export disorder that the international community strives to prevent and combat since state failure presents a genuine threat to the international system. This being highlighted, it remains understood that the most common definition or criterion of fragile states relies on the definition that fragile states are those states that lack the capacity and/or will (governance and politics) to perform a set of functions that are necessary to the security and wellbeing of their citizens (among which poverty reduction, social inclusion, employment, public health, environment, education, etc.). In other words: “State failure is an inability to make collective decisions and to enforce them, if necessary”[6]. In such a case the word “fragile” may be substituted by “failed”.

From a financial perspective those countries may be identified as countries with economies less diversified and more susceptible to shocks, characterized by macroeconomic weakness and imbalances in addition to lower economic growth rates, higher inflation and huge government debt. Taking into consideration in this regard that financial health is the first requirement of political stability.

Nonetheless and despite the foregoing, some countries not on the official list (such as Lebanon for instance) may share elements of fragility, whereas countries on the list may exit out of fragility while others not on the list may slip into fragility.

With this in view, several studies and surveys assumed that the capacity building and good governance, especially democracy, are unlikely to be met until a certain stage of economic stabilization and development as well as financial stability has been achieved.

Thus and in order to meet the objective of making progress towards a stable and sustainable macroeconomic environment that is consistent with strong and sustainable growth and development that will entitle in turn a fragile state to exit out of the list, stakeholders (donors, international organizations and authorities in concerned countries) should focus on policies and actions and provide guidance and suggestions that promote financial stability.

Focusing on the issues and themes that are relevant for stability implies addressing and covering priority areas and key issues among which: (i) strengthen resilience to shocks; (ii) growth and job creation; (iii) strengthen financial sector and monitory policy; and (iv) adopt appropriate policies to promote fiscal reforms and sustainability.

However and since it is indisputable that threats to stability result mainly and directly from fiscal policy missteps, we will focus hereafter on the fiscal policy as a major key issue owing to the fact that state capacity, and thus strength, depends on taxable capacity. Besides, fiscal policy is often part of the policy mix to address macro-critical challenges that are not necessarily directly related to public finances (growth, unemployment and inequality). Indeed, “Adopting an appropriate fiscal policy is vital to maintain a country domestic and balance of payment stability, and often global stability”[7].

On another and complementary note, we will stress on the role and essential contribution of the IMF[8] to restore macroeconomic and fiscal stability.

 

• Fiscal Policy and Guidance as a key issue for stabilization.

 

Since the 70^th of the last century, rich states donors have assisted a particular class of states at risk of instability or with low income revenue or identified as least developed countries with financial resources, aid modalities and adapted programs to foster economic development, provide emergency assistance, and promote peace and security. Various international organizations were established to assist the aforesaid states in performing theses sovereign tasks, in coordination with donors.

During the cold war, donors were not particularly worried about whether their money was used well, so long as it maintained a friendly government in power. However, after the cold war, the things substantially changed and official development assistance provided to many states dropped off. Donors increasingly targeted their aid at states that had the capacity (governance and institutions) to use it well. They began to design development policies that were meant to address insecurity and poverty at the same time. Security was being redefined to include economic, social and environmental factors[9]. From 2008 onwards, after the financial crisis, the international context has undergone additional significant changes materialized by a reduction in aid flows accompanied by a call from the international community for developing countries, especially those with the weakest revenue performance, to strengthen their revenue raising capacity based on better designed tax systems and stronger revenue institutions. “Aid for trade” has become “aid for taxes paid,” as reflected by the commitment of the signatories to the 2015 Addis Tax Initiative (ATI)[10].

 

On the expenditure side, developing countries, notably the Fragile States, that receive significant grant aid, were requested as well to demonstrate transparency and accountability in their use of public funds.

The IMF policy paper released on May 2017 in order to explore options for reform highlighted the importance of targeting fiscal and expenditures reforms to achieve stability and secure revenues to help countries exit fragility. The mandate of IMF to assist in building fiscal capacity was intended to complement its lending mission and surveillance operations.

 

However the approach to building fiscal capacity in Fragile States is supposed to take into consideration the stage of fragility and country-specific circumstances and conditions including absorptive capacity. Moreover, a differentiation should be made between revenue and expenditures policies and reforms. Sustainable macro-fiscal framework and expenditures strategy are practically inseparables.

 

• Revenue Policies and Reforms.

 

As highlighted here before, it is indisputable that the choice of either the policy or steps that should be adopted taxation wise should be guided by country (FS) specific circumstances as well as by operational and practical constraints; taking into account the significant analytic challenges involved in the choice of priorities and urgent needs.  Hence, the overall approach to building fiscal capacity in FS differs depending on the stage of fragility.

 

The first stage following the immediate post-conflict/post-disaster stage, includes a focus on tax revenue collection as an urgent need to cover the several operating costs and aggregate expenditures. The targeting is on easy-to-collect taxes as customs duties at the border and selective high-yielding excise taxes along with the introducing or rebuilding or modernizing of organizational structures and basic processes of the administration.

 

The second stage prevails once countries become more stable (but still vulnerable), where the objective should stress on the modernization of fiscal institutions through medium-term revenue and expenditures strategies; taking into consideration certainly the country-specific circumstances and conditions.

 

The overall plan and connected objectives on the medium-term consist in building fiscal capacity by securing stable, well accepted and elastic revenues to achieve fiscal and financial stability and help countries exit fragility. Effective reform can help combatting corruption and improve public perceptions of fiscal institutions. Several measures may be adopted in this regard accompanied with practical actions and procedures based on each country’s particularities and absorptive capacity as well as the relationship between taxpayers and governments; insofar each of such measures has implications and may lead to opposite results and harmful conflicts and setbacks.

 

Mobilizing revenues more efficiently implies a broad consensus on several measures or steps that should first and foremost be adopted; and among which for elucidation the following basic reforms:

• Improving revenue collection by broadening the tax base:

 

This measure aims to broaden the tax base by increasing the number of registered taxpayers and improving compliance with tax obligations, while minimizing the cost of complying with these obligations. Through broader taxation the governments could raise additional revenues in an equitable manner to fund inclusive growth and social and infrastructure programs. The success of such initiative is nonetheless dependent on:

 

• Securing political support and commitment; and
• implementing simple procedures and automated systems; and
• ensuring necessary financial resources;
• strengthening the cooperation and exchange of information between the Ministry of finance on the one hand and local authorities and/or municipalities on the other hand in order to obtain accurate information and to improve and heighten identification of prospective taxpayers; and
• waiving bank secrecy; and
• seeing that the economic activity generating the tax base should be within the reach of the authority of the state.

 

• Simplify tax collection and make it more efficient:

 

Tax administration should be able to rely on simple regulations or application rules, short tax forms, fair and well-balanced procedures and efficient and fast organs for conflicts resolution since simple tax legislation also reduces the likelihood of tax disputes. Steps to strengthen tax administration and improve taxpayers compliance can help broaden tax collections in an equitable manner. Besides, the tendency of resorting permanently to tax rebates and amnesty should be abandoned inasmuch it affects equity and fairness and makes it necessary for legislative bodies to raise future tax rates or borrow additional funds or reduce costs in order to compensate tax gaps benefits resulting therefrom. Hence, taxpayer compliance should improve with a perception that most are complying and those who do not comply experience adverse consequences.

 

• Reviewing the fundamentals of the tax system and adopting more efficient taxation:

 

It should consist first in the rethinking and in the change of the whole regime of tax exemptions that hampers fiscal revenue mobilization and causes serious distortion and imbalance between taxpayers. Indeed, in several countries like Lebanon for instance, corporate and personal income taxes suffer from widespread exemptions, often provided non-transparently and with discretion or that became obsolete with time, creating uneven playing field for businesses.

 

Besides, and since scheduled taxes still adopted in some of those fragile states generally exclude important revenues and assets from the tax base, the adoption of the general personal income tax on the whole revenues becomes a high priority. Indeed, this general tax laying on progressive rates is less prone to evasion through base erosion schemes.

 

Other noteworthy tax reforms may include as well, the introduction or strengthening of broad-base consumption taxes like the VAT which are easy to collect and hard to escape or avoid (tax evasion) due to its strict procedures of compliance and control.

 

• To give due consideration to equity and fairness in both the making and administration of tax laws:

 

Building trust and cooperation with taxpayers becomes nowadays a priority of the new compliance improvement approach. Creating a sense of ‘fairness” will undoubtedly encourage all citizens to contribute willingly in the financing of state expenditures and activities. Hence, if citizens perceive that the system is reasonably fair, then they will comply and the collection of taxes will increase substantially.

Denmark can serve as a model in this regard. Although the said country has one of the highest taxation levels in the world, Danish people do not seem to complain about it. The welfare system subsidized by the State makes up for the tax pressure. It gives citizens equal access to a number of services free of charge: health care, education, child care, etc. The developed welfare state gives credibility to public officials. It is evidence that public funds are handled properly and used correctly. As a matter of fact, Denmark is the least corrupt country in the world in 2015

 

There are several dimensions that should be considered in determining tax equity and fairness among which[11]: (i) Horizontal Equity and Fairness (i.e. similarly situated taxpayers are taxed similarly); and (ii) Vertical Equity and Fairness (i.e. Taxes are based on the ability to pay → progressive rates); and (iii) Exchange Equity and Fairness (i.e. Over the long run taxpayers receive appropriate value for the taxes they pay); and finally (iv) Inter-Group Equity and Fairness (i.e. no group of taxpayers is favored to the detriment of another without good cause); and (v) Compliance Equity and Fairness (i.e. all taxpayers pay what they owe on a timely basis).

Nonetheless, equity should be evaluated within the contest of the entire tax system, not just the income tax and not on case-by-case basis.

In parallel, Tax revenues must be pooled to fund essential shared service (education, health care, public safety, retirement pensions, etc.) and/or invested in long-lived assets so to benefit to future taxpayers as well. Many survey and studies highlighted the unwillingness of the public to provide resources to a government that was not perceived to serve their needs. Parliaments and governments should therefore strive to use fiscal policy and derived revenues to better invest in people and infrastructures. Indeed, fiscal policy is a key lever for governments to ensure that the benefit of growth is shared more broadly.

A key priority is henceforth building a broader and more equitable tax base and reprioritizing government spending (more particularly devoting revenue windfalls) toward infrastructure and social priorities. The quality of public services should become a priority and be continuously improved and its access broadened to all citizens.

Those measures could help building public support and provide legitimacy to tax reforms; notably by avoiding reversal of unpopular policies mainly as regard to subsidy and benefit cuts or tax increases during downturns.

Finally, it has been observed that frequent changes to the tax law affect equity and fairness as well by disrupting taxpayer expectations and making tax-planning more difficult. In fact, it disrupts taxpayers’ ability to evaluate the long-term impact of the tax law, and therefore, its overall equity and fairness.

 

• Expend the use of earmarked taxes:

 

In certain countries, the use of earmarked taxes such as in the case of education increases the tax payers’ knowledge of how taxes are channeled, which in-turn could increase taxpayers’ vigilance over the efficiency of the service provided and influence for its improvement.

 

• Revenues generated by the development of international cooperation and exchange of information in tax matters:

 

Upon application of the CRS[12] with its broaden mechanism of exchange of information as well as with the entering into force in the near future of several other instruments needed to tackle loopholes and connected tax evasion – such as on the one hand the MDR[13] and, on the other hand, the BEPS[14] package which provides fifteen (15) actions that equip governments with the domestic and international instruments needed to tackle aggressive tax planning and optimizations that exploit gaps and mismatches in tax rules to artificially shift profits to low or no-tax locations where there is little or no economic activity – some fragile states or alike will have the necessary tools to ensure that profits are taxed where economic activities generating the profits are performed and where value is created. This can provide a strong handle to address evasion by the wealthiest. These tools may also give businesses greater certainty by reducing disputes over the application of international tax rules and standardizing compliance requirements.

• Expenditures policies and reforms.

 

It has been proven that well-designed fiscal institutions can promote credibility and sustainability, enhance transparency and controls, help assess risks, and ensure appropriate use of public resources. However they could also impede effectiveness if not properly designated.

Therefore sovereign countries should strive to set in their public financial management (PFM) rules and measures and include structural reforms enhancing accountability and transparency in both the national budget and the expenditures. Besides, expenditure control should be strengthened and modernized insofar it is a key element of budgetary process and accountability. Thus, when budgets exclude major expenditures items, then it’s doubtful that resources are being allocated to priority programs and that legal control and public accountability are both enforced.

With this end in view, several measures should be considered and assessed in order to serve as effective tools and structural reforms to help reinforce countries’ dilapidated public finance and infrastructures, abetting a boost in economic growth. Hereafter set out, a glimpse of some of those structural reforms.

• Change in the composition of public expenditures:

A substantial change should occur in the composition of public expenditures with less spending on wages, indemnities and subsidies and more on capital expenditure and public services notably on social and infrastructures priorities owing to their ability to ensure greater inclusiveness and higher growth. Thus, better quality and higher levels of health and education services as well convenient jobs can reduce inequality and spur long-term growth by raising human capital of all citizens[15]. It will build moreover a more vibrant private sector that promotes higher growth and job creation; which will entail moving away from a model where the state is the first employer.  However, the desired public services should be delivered in a cost-effective and fiscally sustainable manner to make it sustainable and attractive to both investors and users.

• Strengthen and improve the internal procedures of control:

A special attention should be provided to the improvement of internal controls through the creation or the strengthening (as the case may be) of an internal control framework (Audit Office notably) to manage the budget execution and reporting process as well as to reduce budget overruns and unauthorized expenditures. It includes inter alia the implementation or the restoring of basic fiscal controls of the accounting standards, annual financial statements, cash and debt management and the accounts of the state owned enterprises.

• Improve the accountability for execution of the budget:

The concept of performance budgeting should be introduced whether through Organic Budget laws (LOLF in France[16], Tunisia and Morocco) or the top-down budgeting system, in order to take into account both the economic forecasts and the fiscal target and hold the government responsible of the outcomes. Those budgeting systems make it easier to have the budget aligned appropriately with policy priorities and emphasis on policy objectives pursued and results achieved. It generally embodies a brief policy statement spelling out the expected outcomes and performance as well as a brief of how the objectives will be achieved. It allows achievements to be measured in of each line ministry in a more transparent measure.

A segregated budget on its side, is unlikely on the one hand, to permit the government to develop a cohesive strategy that can lead to sustainable and durable growth and, on the other hand, to make the said government politically liable of such strategy and Budget execution[17].

 

• Abide with the principle of unity in the Budget preparation:

Budget has to be fully integrated. Consequently Budget coverage, a key area in preparation and execution, should adhere to good practices recommended by public finance guidelines. Otherwise improper coverage will weaken both financial management and the conduct of fiscal policy. However, if proper auditing is not enforced, the process of coverage may not be in its turn seriously addressed and enforced.

Moreover, a segregated budget is unlikely to permit any government to develop a cohesive strategy that can lead to sustainable and durable growth[18]. Thus, estimates of all revenues and expenditures should be included in the Budget in order to ensure the proper acknowledgement and authorization by the Parliament. This entails as a result the inclusion of Extra-Budgetary Funds (EBFs) in the budget since the said funds may become a channel for non-transparent expenditures; or may be channeled for other purposes than those they were intended for.

Needless to precise finally, that the preceding indicative proposals are without prejudice to several other important ancillary and complementary reforms that may be implemented concomitantly such as for instance the establishment of budget framework and the implementation of IT systems that take into account the impact of policies over the longer-term and adopt adequate planning.

 

• IMF’s engagement and expectations.

As part of its primary mission, the International Monetary Fund (IMF) regularly produces and proposes new policies to fragile states or other states sharing same elements of fragility, exploring options for reform, or reviewing existing IMF policies and operations.

Hence, Article IV consultations[19] (Article IV surveillance process) focuses on the conduct of economic and financial policies pursued by members to promote economic and financial stability and more particularly present and prospective domestic and balance of payments stability. It addresses spillovers from members’ economic and financial policies that may significantly affect global stability, including alternative policy options that would minimize their adverse impact.

Recently, an evaluation report assessed the IMF’s engagement with countries in fragile and conflict affected situations (FCS)[20]. Notwithstanding the fact that the said evaluation report has straightforwardly recognized the important contribution that the IMF has made in fragile sates, including helping to restore macroeconomic stability, build core macroeconomic policy institutions, and catalyze donor support, it however brought to the fore the failures to meet the expected or targeted objectives.

• IMF’s Contribution:

IMF has performed its various roles towards countries in post-conflict and other fragile situations quite effectively.  Its engagement takes place through vehicles established for all member countries; namely: through (i) Article IV consultations and connected surveillance process; (ii) financing and other support arrangements and (iii) capacity building such as  program design, policy support and guidelines in building resilience.

Of the three above mentioned vehicles, “surveillance is obligatory on the part of both the IMF and the member country concerned, while it is only at a member’s request that the IMF provides financial or capacity development support. Because in fragile states the policy advice role of surveillance is highly integrated with other activities, this evaluation primarily focuses on program lending and capacity development rather than on surveillance per se”[21].

In terms of the IMF’s financing role, the financing facilities granted by the IMF are mainly addressed to low-income countries in fragile situation. IMF’s role in fragile states has been particularly important in providing support in early stages of macroeconomic stabilization after a period of conflict or a natural disaster. Besides, the IMF has ramped up support to countries with financial arrangements to facilitate the implementation of crisis resolving measures. This was particularly true where borrowing needs were great, given the pressures to invest in health services, education, and infrastructure, as well as to meet pressing security and refugee needs. IMF also engaged with stakeholders to mobilize broad creditor support for fragile states with outstanding external arrears to official creditors.

In point of fact and although the financial activity does not fall within its main and key role, IMF’s financing role in fragile states has been catalytic. It was broadly admitted that the IMF “had played a critical signaling role, providing the donor community with a degree of assurance that a country’s public finances were benefitting from IMF guidance and monitoring and that donor financial assistance would be used in a transparent and sustainable macroeconomic framework. Development partners often considered IMF involvement in a country—especially in the context of a financing arrangement— as a de facto, if not de jure, precondition for their own financial engagement. Given this special role among a country’s development partners, the IMF has typically exercised considerable influence with the authorities well beyond the amount of financing it provides, including in situations where countries have preferred not to access IMF financing.”[22]

As for the area of capacity building, it is actually the area where the IMF makes its greatest contribution because weak institutions are at the root of fragility. Indeed, IMF has helped countries to build basic policy-making and institutional capacity in the core areas of IMF expertise through on-the-ground follow-up and steps towards integration with surveillance and program work. The focus of the IMF’s capacity building efforts appeared to be stressing toward enhancing institutional and policymaking capacity in member countries to boost resilience to shocks, especially in low-income fragile or small states. It has targeted essentially areas such as revenue collection, public expenditure control, central banking, currency reform, and statistics. In this critical role, the IMF is broadly acknowledged to have had a high impact.

• Proposals as regard to IMF’s policies and operational work:

One should admit that despite the overall positive role, the IMF’s engagement with fragile states seems conflicted and its impact falls short of what could be achieved.

Among the several pitfalls that have risen up as regard to the IMF’s operational work, we notice that the IMF’s staff was most often not adequately trained and/or qualified to deal with the broader political and noneconomic features that often affect significantly outcomes. This was mainly imputable to the low incentives (career-related and otherwise) allocated to encourage IMF staff to work on fragile sates.  Moreover, it is also acknowledged that security concerns affected the turnover of staff assigned to fragile states and entailed a serious ignorance of field’s reality and actual problems since dedicated staff was not assigned to a particular fragile state for a sufficiently long period of time in order to acquire a minimum level of country-specific expertise.  From a financial perspective, IMF’s financial toolkit, with its relatively short-term focus, was not inherently well suited to the circumstances of fragile states and even interest-free concessional IMF resources had to be repaid within ten years. No specific facility is dedicated to fragile states and several states gain access to Fund resources only after complicated arrears-clearance operations. Besides, the IMF has been nimble in meeting some particular immediate financial needs. This in part reflects the fact that the IMF is not the cheapest source of concessional financing. This is why many fragile states have recourse to more concessional sources of donor money, including much longer-term loans and grants.

Finally, it resulted from some of the assessed situations, that program design—and associated conditionality in the case of a financing arrangement—was not sufficiently flexible and did not reflect a sufficient appreciation of the institutional and other noneconomic aspects, including the political context, faced by assisted fragile states. The IMF did not sufficiently appreciate the deep-rooted nature of the encountered difficulties.

Thus, although the work with fragile states remains highly challenging, it typically requires long-term, patient modes of engagement that do not fit well with the IMF’s current standard business model. Efforts should be made therefore to adapt, in the light of the foregoing,  IMF policies and practices to the fragile state’s needs, in particular concerning the following:

• IMF should strive to provide training to a wider range of stakeholders such as officials (members of Parliament and local councilors) or civil society, through workshop and seminars, to ensure the effectiveness of the intended policies and programs.
• IMF should increase on the ground visits by experienced staff to gain in-depth knowledge and provide appropriate, tailor-made support.
• IMF should help in establishing (and/or financing) a program of on-line learning and to diffuse it widely as part of the financial literacy; notably through simplified tools and explanations (adapted educational and public approach).
• IMF should attach the greatest importance to the fact that sometimes for specific fragile states, external efforts to strengthen states with institutional reform are often destabilizing, not improving, because of the political implications of those reforms for local actors. The plurality of actors involved in external assistance also tends to impose a huge, unmanageable list of demands on weak governments and to treat outcomes considered unsuccessful as a matter of “political will” rather than local capacity and resources to implement these demands or the genuine political conflicts they provoke.
• Moreover, it has been ascertained that many submitted policies are in conflict with each other and in some cases with their stated goals (ex: deadlock on decision-making policies owing to ethnic or religious conflicts and minority rights protections) and should be harmonized and pragmatically adjusted. Thus and as rightly highlighted by Susan L. Woodward[23], “many current policies aimed at preventing or reversing state failure are actually in conflict with each other and in some cases with their stated goals. For example, policies for reconciliation after civil war or for preventing what is currently labelled ethnic conflict, such as minority rights protections, power-sharing, and multi-ethnic rules and institutions, tend to create such fragmented political systems that no decisions can be taken. That is, the deadlock on decision-making characteristic of failing or failed states can be a result of external templates and demands. Equally, the effect of IMF and World Bank good governance programs is not only to cut public expenditures on critical social and economic programs such as elementary schools, public transport, and basic health services, but also institutional, strengthening the executive branch against representative assemblies and the finance ministry against the development and social ministries.” It goes without saying that this discrepancy between policies and action has undermined the credibility of the IMF’s commitments in this area. Therefore and in order to restore such credibility, the IMF needs to send a clear signal of its commitment to adopt consistent sustained action that will come up to public’s and donor’s expectations.

[1] Conference held at the American University of Beirut on Tuesday July 31, 2018 during the workshop “The IMF and Fragile States-Evaluation Report 2018” co-organized by Le Cercle des Economistes Arabes and the Independent Evaluation Office (IEO) of the International Monetary Fund. Published in Adel legal gazette on January 2019.

[2] Lawyer and Tax expert- Lecturer in tax law and public finance at the University Saint Joseph (USJ); President of the Lebanese Association for Taxpayers’ Rights (ALDIC).

[3] The evaluation report on the ‘IMF and Fragile States” issued by the Independent Evaluation Office (IEO) of the IMF on March 6, 2018.

[4] Updated once a year by the IMF.

[5] i.e. for the IMF with a peacekeeping operation there during the previous three years.

[6] Susan L. Woodward – “Fragile States: Exploring the Concept”- Paper presented to the “States and Security” Learning Group at the Peace and Social Justice meeting of the Ford Foundation, Rio de Janeiro, Brazil, November 29, 2004.

[7] IMF- Guidance Note for Surveillance under Article IV Consultation- May 2015.

[8]  The International Monetary Fund

[9] “Donors and the ‘Fragile States’ Agenda”: A Survey of Current Thinking and Practice Report submitted to the Japan International Cooperation Agency on March 2006- Overseas Development Institute (Odi).

[10] Policy paper titled “Building Fiscal Capacity in Fragile States (FS)” submitted on May 12, 2017, to the Executive Board of the International Monetary Fund (IMF) for discussion.

[11] AICPA (2007-2008). Guiding Principles for Tax Equity and Fairness – P.3. & AICPA (2005). Understanding Tax Reform: A Guide to 21st Century Alternative, p. 11.

[12] By virtue of both (i) the Multilateral Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters (MAC); and (ii) the Multilateral Competent Authority Agreements (MCAA)

[13] Model Mandatory Disclosure Rules for Addressing CRS Avoidance Arrangements and Opaque Offshore Structures

[14] Base Erosion and Profit Shifting

[15] IMF “Opportunity for All- Promoting Growth and Inclusiveness in the Middle East and North Africa- No 18/11-2018

[16] Loi organique relative aux lois de finances No 692-2001 dated August 1, 2001.

[17] Karim Daher & Krystel El Hajj: “Budget Must be Specialized to Maintain Credibility and Transparency”- LCPS Policy Briefs December 31, 2013.

[18] Dr. Mounir Rached- “Budget Coverage in Lebanon: Consequences and Recommendations”- LCPS workshop 2012.

[19] Article IV of the Articles of Agreements requires the IMF to assess members’ compliance with their obligations under Article IV, Section 1 and, in particular, to exercise firm surveillance over the conduct of their exchange rate policies (bilateral surveillance), and to oversee the operation of the international monetary system to ensure its effective operation (multilateral surveillance). As a means of enabling the Fund to discharge its surveillance responsibilities, Article IV imposes on members procedural obligations to consult when requested by the Fund.

[20] Evaluation report on the ‘IMF and Fragile States” issued by the Independent Evaluation Office (IEO) of the IMF on March 6, 2018.

[21]  The evaluation report on the ‘IMF and Fragile States” issued by the Independent Evaluation Office (IEO) of the IMF on March 6, 2018; p.9.

[22] Same source and reference; p.15.

[23] “Fragile States: Exploring the Concept”- Paper presented to the “States and Security” Learning Group at the Peace and Social Justice meeting of the Ford Foundation, Rio de Janeiro, Brazil, November 29, 2004.

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Après d’âpres tergiversations, le train de l’échange automatique d’informations fiscales est parti le 30 septembre 2018, clouant sur place les nombreux sceptiques ! Ce fourgon formé de 27 wagons va décharger sa riche cargaison d’informations financières et bancaires relatives aux déposants non-résidents dans autant de destinations – de la France aux îles Guernesey et Jersey – afin d’assurer une meilleure transparence fiscale internationale et une limitation des infractions transfrontalières.

Une véritable aubaine pour les autorités fiscales de chacune de ces destinations signataires de l’Accord multilatéral entre autorités compétentes (MCAA en anglais) dont les dispositions ont été entérinées au Liban par la loi financière dite d’urgence N° 55 du 27/10/2016 et son décret d’application N° 1022 du 7 juillet 2017.

D’aucuns se demanderont toutefois quand est-ce-que ce « rapide » chargé à son tour, lors de chacun de ses arrêts, des informations bancaires et financières sur les résidents libanais, devrait revenir à quai en empruntant la même voie express ?  La réponse à cette question nécessite une distinction entre les deux procédures d’échanges pour mieux cerner le problème et faciliter sa compréhension.

 

Elève appliqué pour les non-résidents

Dans la première situation, celle relative à la compilation, à la collecte et à l’envoi des informations sur les non-résidents, le Liban s’avère être un élève studieux et appliqué qui ne ménage aucun effort pour se conformer aux normes de transparence. D’abord, à travers  un vaste chantier de reformes lancé par l’adoption des lois financières dites d’urgence de 2015 et 2016 et le Budget pour 2017. Ce processus de réformes législatives a notamment permis de: développer les procédures de tenue de registres, d’accès aux informations et de détection des fraudeurs; fournir une base légale à l’échange sur demande et automatique des informations financières; contraindre les professionnels et intermédiaires à une obligation de déclaration de soupçon; supprimer les actions au porteur; et règlementer strictement le portage d’actions et les activités de prête-noms.

Ensuite,  les autorités fiscales libanaises ne ménagent plus leurs efforts ces derniers temps pour faciliter la mise en œuvre pratique de ces textes afin de contrer toute velléité de circonvenir aux normes et colmater toute brèche ou faille éventuelles. Elles ont notamment clarifié la notion de résidence fiscale en mai dernier et établi fin septembre un mécanisme de définition de « l’ayant droit économique » pour les sociétés et les trusts.

Enfin, s’agissant de la procédure d’échange d’informations fiscales sur demande, instaurée en 2016 et permettant à une centaine de pays de réclamer les informations bancaires de leurs résidants au ministère des Finances, le Conseil d’Etat a pour sa part levé toute ambiguïté sur les mécanismes de blocage d’envoi d’informations sur demande en considérant que, dans la mesure où la demande de renseignements est conforme aux dispositions de la Convention sur l’assistance administrative mutuelle en matière d’impôts (MAC) et se base sur les critères définis par cette dernière, l’information peut être communiquée sans chercher à vérifier les données pratiques du critère qui fait prévaloir une résidence fiscale sur l’autre (Arrêt du 11/12/2017).

 

Réticences sur la réciprocité

Par contre, sur le plan de la réception d’informations par le Liban sur les avoirs et dépôts de ses résidents à l’étranger, les autorités locales trainent les pieds et ne semblent pas être très pressées ! Un plan d’action leur a pourtant été imparti pour aboutir au plus tôt à la mise en place d’un mécanisme de garantie et de protection de la confidentialité des informations à recevoir ainsi qu’un système de cryptage adapté et homogène d’échange électronique qui habiliteraient les 27 pays partenaires, à ce jour, à « livrer leurs secrets ».

Néanmoins certains responsables tentent toujours de retarder l’échéance voir de changer le régime d’imposition en prônant la territorialité absolue comme critère. Il est même tentant de se demander si des législations récentes visant à améliorer l’attractivité économique du pays, ne recéleraient pas aussi d’autres objectifs inavoués. Exemple avec la loi sur les sociétés  « offshores » du 10 octobre  dernier, qui permet la création/détention de celle-ci par un associé unique, personne physique ou morale, doté de l’ensemble des prérogatives, ne serait-elle pas destinée en réalité à cacher l’identité des véritables ayants droits économiques et à maquiller des dispositifs ingénieux d’optimisation fiscale ?

Pourtant l’administration fiscale a publié récemment de nouveaux formulaires de déclaration propres aux revenus de capitaux mobiliers et en a même réservé un aux revenus d’actions et d’obligations étrangères. Mais elle a limité les cases d’impositions aux seuls intérêts pour les obligations et distributions pour les actions laissant planer l’ambiguïté et le doute pour les plus-values de cession (« Capital Gains ») et les intérêts des comptes de dépôts.

Prié par requête écrite de l’Aldic de clarifier sa position, le fisc a considéré: d’une part,  que les intérêts générés par des dépôts bancaires à l’étranger sont assujettis à l’impôt sur les revenus de capitaux mobiliers au taux normal de 10 % et sujets à déclaration annuelle selon les règles en vigueur; et d’autre part, que les plus-values de cession d’actions de sociétés anonymes étrangères réalisées par les personnes physiques résidentes étaient exonérées de l’impôt et de toute obligation de déclaration –  à l’opposé des cessions réalisées par les professionnels (achat et vente d’actions) qui restent, elles, assujetties. L’ambiguïté demeure néanmoins de mise pour les cessions réalisées par les personnes morales…

 

Or le Liban n’est plus un « îlot » souverain capable de s’opposer à une politique mondiale de lutte contre l’évasion fiscale et le blanchiment des capitaux, en se positionnant comme un centre privilégié de résidence fiscale pour les grands groupes et les personnalités. Le pays des Cèdres est à nouveau sous la menace de se retrouver sur la liste noire des paradis fiscaux de l’OCDE au motif qu’il n’avait entrepris, en un an, aucune démarche de demande d’information financière et fiscale sur ses résidents sur base de la MAC.

De plus, la mise en œuvre de deux nouvelles normes internationales par de nombreux pays – dont certains anciens paradis fiscaux – vient resserrer encore davantage l’étau.  C’est le cas de la norme BEPS de l’OCDE, qui vise à faire imposer les profits dans le cadre territorial où l’activité créatrice de ces revenus est exercée et à éviter les transferts à des pays non fiscalisés ou à fiscalité privilégiée par le biais de structures artificielles. Il en va de même  pour l’application des règles de communication obligatoire d’informations de l’OCDE (dites MDR) qui ont pour but de transmettre aux administrations fiscales concernées certaines informations sur les montages envisagés afin de démasquer l’identité des bénéficiaires effectifs. Résultat: nombre de résidents libanais ne pourront plus utiliser leurs structures étrangères « fictives » offshore sans avoir à choisir entre leur imposition effective au Liban (lieu de direction) et celle dans le pays où le revenu est réellement généré.

 

Alors face au déni de ces patients récalcitrants qui demandent encore: « c’est grave docteur ?», on serait tenté de répondre cyniquement: « Non tout va bien, on vous a tout juste amputé des deux pieds, mais ils vous restent heureusement encore vos bras pour ramper… ».

 

Karim Daher[1]                                           

[1] Avocat Fiscaliste et Enseignant Universitaire. Auteur du Livre “Les Impôts au Liban”

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Incapable de s’autogouverner, confronté sans cesse à des menaces sécuritaires liées la situation régionale et voyant désormais poindre à l’horizon les risques d’éclatement d’une grave crise économique et financière, le pays du Cèdre serait-il à terme destiné à s’inviter dans le cercle peu envié des États « fragiles » ou même « faillis » ?

Poser cette question implique d’abord de poser les termes du débat tant il est vrai qu’il n’existe à ce jour aucune définition uniforme de ces termes. Celui d’« État fragile » est apparu à l’orée du millénaire pour désigner les États ayant des institutions défaillantes et une économie fragile et/ou un potentiel important de conflits pouvant contaminer aussi bien la sécurité internationale que l’économie mondiale. Quant à la notion d’« États faillis », elle est apparue dans les années 1990 du siècle dernier pour désigner l’état d’effondrement de régimes autoritaires consécutifs à la vague de libéralisation mondiale de l’époque (notamment dans l’ancien bloc soviétique). Aujourd’hui elle désigne les pays qui se trouvent dans une situation où l’État est incapable de régler ses fonctions de base et de se maintenir comme membre de la communauté internationale. Globalement, la fragilité renvoie finalement à une échelle de vulnérabilité dont la faillite serait le degré ultime.

 

Incapacité

Cependant, chaque organisme international a sa propre liste des États fragiles, sur la base de critères économiques ou sécuritaires voire de gouvernance. Par exemple, l’OCDE propose un cadre de suivi multidimensionnel de la fragilité axé sur cinq vecteurs – la violence ; la justice ; les institutions ; les fondamentaux économiques et la résilience – et ceux qui présentent des vulnérabilités sur ces cinq dimensions ont de fortes chances de figurer sur sa liste. L’Agence française de développement retient elle aussi cinq catégories d’indices liées à l’État de droit, à savoir : sa défaillance; son impuissance ; son illégitimité ou non représentativité ; son économie défaillante et enfin sa société fragilisée. Enfin, le Fonds monétaire international (FMI) se fonde pour sa part sur un indice de performances élaboré par la Banque mondiale (Country Policy and Institutionnal Assessment – CPIA) à partir de 16 critères dans quatre domaines: gestion économique; politiques structurelles; politiques d’inclusion sociale et enfin institutions et gestion du secteur public.

Les données publiées par le FMI suggèrent que les États fragiles ont, en général, une structure économique moins diversifiée, sont plus exposés aux chocs et souffrent souvent d’une instabilité politique, d’institutions moins inclusives ainsi que d’une mauvaise gouvernance. En outre plusieurs indicateurs font apparaître une corrélation étroite entre fragilité et corruption.

En somme et au vu de ces définitions, il serait aisé de conclure, comme le constate d’ailleurs l’OCDE dans un rapport publié en 2011 sur la coopération pour le développement, qu’un État fragile est celui qui n’a qu’une faible capacité à effectuer les fonctions essentielles et n’a pas les moyens de développer des relations constructives et mutuellement avantageuses avec la société civile. Il est dans « l’incapacité d’adopter des décisions collectives et de les mettre en vigueur », ce qui affecte la confiance et les obligations mutuelles entre l’État et ses citoyens.

Quoi de plus éloquent comme descriptif pour définir le Liban d’aujourd’hui ? De fait, si le pays du miel et de l’encens n’est (encore) inscrit dans aucune des listes précitées, il partage nombre de leurs éléments de fragilité, qui s’accumulent au fil des ans, et pourrait donc y figurer à tout moment.

 

Tutelle

Une perspective qui ne serait guère sans graves conséquences. En effet, pour la plupart des organismes précités, l’inclusion d’un pays dans sa « liste » entraîne un ensemble de droits, d’obligations et de remèdes impliquant plusieurs acteurs.

Car dans le cadre de la mondialisation, l’état de fragilité ou de faillite éventuelles d’un État peut non seulement saper sa propre survie mais également mettre en danger la sécurité et l’équilibre des États environnants. Ce risque entraîne donc une intervention d’autres États afin d’assurer l’assistance financière et technique nécessaire pour permettre à l’État désormais considéré comme fragile de stabiliser sa situation et renforcer sa gouvernance en matière de finances publiques, d’infrastructures et de politiques publiques. Bref, pour lui permettre d’exercer réellement sa mission.

Mais ceci n’est pas sans contrepartie, cette assistance et ce financement souvent indispensables pour sa survie nécessitent de la part de l’État bénéficiaire un engagement de collaborer en toute transparence. Cela suppose notamment d’appliquer les mesures de stabilisation et les politiques de réforme mises en œuvre par et sous le contrôle des instances internationales comme le FMI, qui ont par ailleurs pour mission d’avertir leurs membres des vulnérabilités et risques systémiques. Cette surveillance s’exécute normalement par le biais de l’article IV des statuts du FMI qui précise que « chaque État membre fournit au Fonds les informations nécessaires à cette surveillance et, à la demande du Fonds, a des consultations avec ce dernier sur ces politiques ». En pratique, cette surveillance comprend une mission annuelle durant laquelle de nombreuses questions économiques sont abordées avec les États «surveillés» (situation macroéconomique, finances publiques, situation du secteur financier, etc.) et constitue un « sceau d’approbation » ou de « réprobation » à leurs politiques économiques avec les conséquences qui en résultent au niveau des donateurs. Autrement dit, les États fragiles ou faillis se retrouvent confrontés à une mise sous tutelle pure et simple, avec le plus souvent des plans d’austérité drastiques s’étendant sur de longues et pénibles années !

Dans un article consacré à la notion d’État fragile et publié en 2012 dans la revue Civitas Europa (n°28), le professeur français de droit public Jean-Denis Mouton définit notamment l’État comme l’expression «d’un phénomène historique, correspondant à l’émergence d’une forme de pouvoir qui se construit sur la base d’une émancipation par rapport à toutes les formes d’allégeances de type communautaire ».

Pris plus que jamais dans la tourmente des privilèges et des questions de représentativités communautaires et claniques, les Libanais gagneraient à s’inspirer de cette définition et à bâtir souverainement et rapidement un véritable État, avant qu’il ne leur soit imposé par les effets de la mondialisation…

 

Karim daher est avocat, enseignant en droit fiscal à l’USJ et président de l’Association libanaise pour les droits et l’information des contribuables (Aldic).

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Une fois retombée l’euphorie, positive ou négative, qui a prévalu lors de la tenue, début avril, de la Conférence économique pour le développement par les réformes et avec les entreprises (CEDRE), les principales interrogations portent sur la capacité du Liban à tenir ses promesses en matière de modernisation de l’économie et des infrastructures et de mise en œuvre de vraies réformes structurelles pour pouvoir à terme bénéficier de tout ou partie de l’enveloppe de 11 milliards de dollars de prêts bonifiés (et de très peu de dons) promis par ses partenaires.

De l’administration et des finances publiques au traitements des déchets, en passant par l’eau, l’énergie, ou les transports, les reformes structurelles « exigées » dans le cadre d’un mécanisme de suivi très strict constituent autant de défis laissés trop longtemps en souffrance par une classe politique indéboulonnable et que le Liban se doit de relever au risque de voir sa situation passer de très grave à pratiquement compromise. Tel est aussi le cas d’autres arlésiennes libanaises, notamment essentielles à l’attrait aux investissements étrangers et l’exécution des contrats de partenariat public-privés : la mise en place d’une meilleure gouvernance fiscale ; la modernisation des procédures d’adjudication et de marchés publics ; et la lutte contre la corruption.

 

Tolérance zéro

A cet égard, il ne faudrait ni occulter ni négliger la nouvelle donne que constituent les normes internationales de lutte contre la corruption qui mettent à la charge des entreprises, l’obligation d’appliquer – et de faire respecter en aval par leur partenaires locaux – leurs propres programmes de conformité pour prévenir les risques de corruptions et les sanctionner. Des textes tels que la loi française dite « Sapin II » du 9 décembre 2016 instituent ainsi un dispositif de répression de la corruption même lorsqu’il s’agit d’un délit commis à l’étranger, particulièrement en matière d’obtention  de marché public.

La mise en œuvre de projets de partenariat et/ou d’investissements nécessitant un rapport direct avec les administrations et les collectivités publiques libanaises, cette perspective soulève d’emblée des interrogations majeures. Comment pourrait-on objectivement concilier ces normes très strictes et la pratique locale des pots-de-vin, gratifications et autres paiements de facilitation ? Sachant que la coutume semble désormais avoir ancré ces pratiques illégales comme autant de moyens difficilement contournables pour  permettre de fluidifier un processus bureaucratique lourd et clientéliste ? Comment les entreprises locales pourraient-elles s’engager contractuellement en acceptant des clauses types les obligeant à se conformer aux codes de conduite et autres mesures anticorruption imposées en amont aux/par leurs partenaires étrangers, sans prendre le risque de compromettre la mise en œuvre et la réalisation dudit projet ? Ou au contraire celui de leur mise en cause directe, contractuelle et pénale, du fait de l’inexécution de leurs engagements ?

La réponse à ces interrogations se trouve bien évidement dans une approche de tolérance zéro et l’application stricte et préalable des dispositions légales déjà édictées à ce jour au Liban en matière de lutte contre la corruption. Nombreux sont en effet les textes qui, de par les domaines couverts et les sanctions prévues, sont à même de dissuader bien des corrupteurs et corrompus.

La convention des Nations-Unis pour la lutte contre la corruption à laquelle le Liban a adhéré en 2008 (loi N° 33) prévoit ainsi l’inclusion dans les lois nationales de mesures législatives et administratives compatibles qui favorisent la transparence et préviennent la corruption et les conflits d’intérêt ainsi que la mise en place de systèmes appropriés de passation des marchés publics.

De même,  la nouvelle loi anti-blanchiment N°44 de 2015 contient une obligation de déclaration de soupçon qui pourrait s’apparenter à une forme de reconnaissance des lanceurs d’alerte. Elle définit en outre la corruption comme étant une infraction menant aux actes de blanchiment en y intégrant notamment les pots-de-vin, le trafic d’influence, et l’enrichissement illicite. Les infractions sont sanctionnées par des peines financières lourdes et des peines de prison allant de deux mois à sept ans.

Figure aussi parmi les textes que l’on peut citer la loi sur l’enrichissement illicite N° 154 de 1999 qui définit l’enrichissement illicite comme le montant perçu par acte de corruption ou de trafic d’influence et le sanctionne de peines de prison prévues au Code pénal (articles 451 et suivants) qui vont jusqu’à trois ans de réclusion ou de travaux forcés.

Sans prétendre à l’exhaustivité en la matière, il convient enfin de mentionner les articles 112 et 173 de la loi sur la comptabilité publique qui engagent la responsabilité personnelle et pécuniaire (sur leurs deniers propres) des ministres et des comptables publics en cas d’infraction aux lois et/ou de dépassement des dotations entrainant pertes financières pour l’État.

Protéger les lanceurs d’alerte

Mais tout ceci n’aurait aucun sens ni de chance réelle de succès si n’étaient couplées à cette initiative, des mesures législatives et règlementaires tendant à reconnaitre le véritable rôle des lanceurs d’alerte (c’est-à-dire non seulement leur obligation légale mais aussi leurs droits) et à les protéger à l’instar de ce qui a été adopté en France dans la loi Sapin II précitée. Ces lanceurs d’alerte sont essentiels pour briser les verrous et avoir accès aux informations et aux secrets. Les dénigrer ou les rendre vulnérables par des mesures disciplinaires et discriminatoires, reviendrait tout simplement à rendre vains tous les efforts législatifs. Cela a d’ailleurs été récemment le cas avec un haut fonctionnaire démis de ses fonctions par un ministre au « pedigree » très douteux, en raison d’une dénonciation et du blocage d’une affaire de corruption touchant une coopérative agricole. Appelé à trancher sur fond, le Conseil d’État a là l’occasion de prendre une décision qui pourrait faire jurisprudence en matière d’abus d’autorité.

D’ailleurs, la décision inédite (n°265) du tribunal des référés de Beyrouth en date du 18 Avril 2018 dans l’affaire Sakker el-Dekkéné v/s Conseil du Sud peut servir de point de départ à la création d’un droit de protection de ces lanceurs d’alerte au Liban. En se basant sur la défense de l’intérêt public et du droit à l’information, l’instance judiciaire a débouté dans son délibéré l’organe étatique dans sa tentative d’interdire la publication, sur le site de l’association, d’un rapport dénonçant les mécanismes de corruption et procédures de surfacturation entachant la concession d’un marché public. N’est-ce pas le début d’un commencement?

Il est dit que « la corruption est le cancer de la démocratie et un impôt que le contribuable paie deux fois ». Il est grand temps de mettre tout en œuvre afin de l’extraire définitivement du corps libanais et de l’en immuniser à jamais.

Karim Daher

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By Karim Daher

 

As evidenced by recent surveys and public polls, Lebanese are disenchanted with their overall tax system and consider their obligation to pay taxes a burden. But they are decrying the many defects of their tax system without even understanding it. According to a national survey conducted in 2012 by the Institut des Finances Basil Fuleihan in cooperation with the World Bank, 70 percent of Lebanese people believed that taxes are used directly by politicians to fund their political agendas. This deficiency in the tax consciousness and the knowledge of Lebanese shows the need for a better financial literacy through a suitable educational and public approach.

 

To some extent, citizens try not to pay taxes—or avoid or deliberately fail to report income—because they do not understand tax law. Moreover, those who cannot understand tax rules may question the fairness of the tax system and feel that others are reaping more benefits. This, in turn, may make them more likely to evade taxes.

 

Clarifying and simplifying tax rules can help people better understand the tax law; however, simplification alone would not make it easier to enforce the law or to strengthen tax consciousness and fiscal citizenship.  Public authorities must disseminate information about the tax system to the public, simplify tax regulations and procedures, promote transparency and accountability in the national budget and accounts, and change popular perceptions regarding the fairness of taxation.

 

One way to do this would be to adopt a chart for the taxpayer that summarizes in a clear manner their rights and obligations toward public authorities with a set of principles that strike a fair and equal balance between public service and the role of the tax administration on the one hand and the expectations of the legitimate taxpayers on the other.

 

The chart would include a very simplistic listing of tax principles and the most prominent rights and obligations of the state and of the taxpayer. It would be relied on and used as a reference by both the legislator and the administrative courts, without discrimination or favoritism, while enacting laws or rendering judgments.

 

There is no better way to encourage citizens to develop an understanding of the social contract around taxation than to make them an obvious part of the tax-paying system. In the book “Learning to Love Form 1040,” Lawrence Zelenak, a tax policy expert at the Duke University School of Law, writes that by making the filing of tax returns and connected payment of taxes painful for individuals, the return-filing process compels taxpayers to confront the extent of their total financial contributions to the government. This ought to make taxpayers more cognizant of how public officials are raising revenue and spending tax dollars.  In short, the pain of paying taxes should propel taxpayers to be more politically and civically engaged and make them better citizens, as well as make politicians much more accountable to the public for their acts and decisions.

 

In it with this purpose in mind that the Lebanese Association for Taxpayer’s Rights (ALDIC) have drafted this chart with the aim of encompassing all tax principles and guidelines within a draft bill that can be passed and act as base from which taxpayers and tax collectors interact. With this, it is the hope of ALDIC that the image of taxes and the objectives of taxation will be improved and valued as a prerequisite to restore confidence in institutions, expand the taxpayers’ base and meet the objectives of productive economy and sustainable development.

 

Karim Daher is a lawyer and tax expert, lecturer on fiscal law and public finance at Saint Joseph University in Beirut (USJ), and president of the Lebanese Association for Taxpayers’ Rights (ALDIC).

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يتهيأ المجلس النيابي في آخر جلساته التشريعية قبل حلول أجل ولاياته الممددة، إلى إقرار تسوية ضريبية شاملة للمكلفين المكتومين والمخالفين الخاضعين لضريبة الدخل (باب أول وباب ثاني) وذلك، لغاية سنة 2016 ضمناً أي لغاية تاريخه كون مهل التصريح عن أعمال سنة 2017 لم تزل سارية بمعظمها. وقد تم إدراج هذا الإقتراح في مشروع قانون الموازنة لعام 2018 وتمريره بحنكة من خلال غرف الظلمة والظُلمِ والظلامية وتكتل المصالح التي أضحت سلطات مرادفة وموازية وأحياناً مرجحة على الوزارات نفسها.

ولتبسيط الشرح يمكن تلخيص هذا الإجراء، بالقول أنه سوف يسوّي وضع جميع المكتومين والمخالفين والمتهربين والمتقاعسين بصورة نهائية وشاملة بإبراء ذمتهم لغاية تاريخه من أي مسؤولية أو ملاحقة لقاء تسديدهم قيمٍ زهيدةٍ لا تُغني الخزينة ولا ترفدها بكتل نقدية مهمة من شأنها تخفيض الدين العام أو خدمته بصورة ملحوظة ليتثنى من ثم توسيع نطاق الاعتمادات الاستثمارية والاجتماعية التي تؤمن التنمية المستدامة والرفاهية للمواطنين؛ فضلاً عن عدم تناسب هذه الإيرادات الاستثنائية المرتقبة مع حجم المخالفات وهول ظاهرة التهرب المتعمد والإحتيال الموصوف؛ كل ذلك، على شاكلة “عفى عن ما مضى ويلي ضرب ضرب والهرب هرب“… ضاربين عرض الحائط بجميع مبادئ الإنصاف والعدالة والمواطنية النزيهة والشريفة والمتكافئة.

ولا تفيد هنا، للتبرير أو حتى للتذاكي، الذرائع التي يتغنى بها البعض إن لجهة أن تلك التسوية المشؤومة تندرج ضمن سلّة شروط ومطالب دولية بتوسيع قاعدة المكلفين وتحسين حجم الواردات الضريبية، أو لجهة أنها سوف تعالج مسألة التكاليف الاستنسابية والتعسفية وتضع حد للتجاوزات العديدة التي لطالما إشتكى منها المكلفون وغالباً عن حق؛ ولاكن… ولاكن، لا يسوى الخطأ المجحف بخطأ أفضح يفاقم الورم بدلاً من استئصاله. والدليل على ذلك، ما سبق وأعطي من تبرير مشابه إلى حد التطابق يوم تمت المصادقة على آخر قانون للتسوية رقم 384 تاريخ 14/12/2001 (مع العلم أن التسوية المذكورة قد وردت في حينه بموجب قانون خاص مستقل جرى درسه بتمعن وأقرّ بعد نقاش مستفيض ومشاورات حثيثة وذلك بخلاف المقترح الحاضر)؛ وكانت الأسباب الموجبة في حينه قد تضمنت بما تضمنته وعلى سبيل البيان ليس إلا: ظروف الحرب وتداعياتها وذيولها؛ كما وتعليق مهل مرور الزمن على أعمال التحقق الضريبي؛ وأخيراً مستويات التضخم ومعدلات الضريبة المرتفعة في حينه. ولا نخال أحداً يجهل أو يشكك بعدم توفرّ هذه الظروف راهناً. لا بل أكثر من ذلك، فلقد ربط المشترّع يومها وإشترط إجراء التسوية بانطلاقة جديدة من التعامل الواضح والدقيق مع الادارة الضريبية ومن قبلها لتوسيع قاعدة المكلفين وحث هؤلاء للعودة الى كنف الدول؛ وقد تم التشديد والتأكيد والتدوين على أن هذه التسوية هي الأخيرة المعتمدة وبصورة استثنائية وأن ليس هناك من إمكانية لإجراء تسويات مستقبلية (كما ورد حرفياً). وبما أن الاستثناء ما برح أن أصبح نمطاً تشريعياً عرفياً معهوداً فلا داعي إذاً بعد ذلك للاسترسال أو الاستفاضة في التفسير الإضافي أو التعليل.

ويبقى للتاريخ أن هذه التسوية الجديدة التي لم تعد تبررها الظروف التي كانت قائمة في حينه، من شأنها أن تشجّع لا محال الذين لم يمتثلوا قط للقوانين والأنظمة، على حساب المكلفين الذين قاموا بواجباتهم، على تكرار تقاعسهم وإخلالهم ومخالفاتهم في دولة الصفح والتسوية والغفران المستمر لغير المستحقين والمتطاولين على الحق العام والمصلحة الوطنية. كما ومن شأنها أيضاً أن تعطي هؤلاء في محصلة الأمر أفضلية على الذين قاموا بتأدية ما عليهم من واجبات تجاه الخزينة؛ الأمر الذي سيضع الملتزمين في حالة يأس ويفقدهم الثقة بالمؤسسات ويثنيهم بدورهم عن تطبيق الأصول والموجبات لتسود والحال هذه شريعة الغاب في دولة قد تضحي رسمياً وقريباً جداً فاشلة ومارقة في محافل الأمم.

كريم ضاهر

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Au Liban, il est bien loin le temps où le législateur se souciait de la qualité des lois et de leur impact réel sur la société et l’économie de la nation. Les lois ne bénéficient plus aujourd’hui des filtres nécessaires que sont les concertations, les consultations et les études d’impact préalables. Sur le plan fiscal par exemple, chaque nouvelle règlementation renferme son lot des surprises et d’inégalités. 2017 s’était clôturée avec un train de nouvelles impositions à la charge de la catégorie de citoyens qui contribuent le plus, ceux du secteur privé, au profit de celle qui travaille le moins (malgré des exceptions certes), à savoir l’administration publique. La mouture du projet de Budget 2018 adoptée par le Conseil des ministres contient pour sa part un «Cavalier Budgétaire» de taille: la régularisation des infractions fiscales commises. Plus pratiquement, l’amnistie à un coût dérisoire de tous les contrevenants et fraudeurs; notamment ceux qui n’ont jamais déclaré ou payé d’impôts à ce jour. Une façon de dire à ceux qui l’ont fait, vous n’êtes que des «pis-aller». C’est ce qu’on appelle, en gargot philosophique une inégalité fiscale horizontale. L’équité horizontale étant a contrario le principe selon lequel toutes les personnes qui se trouvent dans la même situation se doivent d’être traitées de la même manière avec une répartition équitable de la charge fiscale entre eux. L’impôt sera payé par tous, riches et pauvres, proportionnellement selon la capacité contributive de chacun dans le cadre d’un processus de redistribution des richesses. C’est  le principe d’égalité devant les charges publiques consacré par la Constitution libanaise. Or, force est de constater que ce principe n’a jamais été réellement observé et que la fraude fiscale impunie a créé pendant de longues années une distorsion entre les agents économiques. Les plus habiles ont été récompensés au détriment de ceux qui s’acquittaient régulièrement de leurs obligations fiscales. Cette situation a engendré en outre un manque de recettes que l’Etat a dû compenser en surchargeant les autres contribuables qui ne reçoivent, au demeurant, aucune contrepartie au niveau de l’amélioration de leurs conditions de vie ou de leur devenir. Ce qui dénature en somme la raison même de l’impôt et son emploi ! Car l’impôt, dit-on, est intimement lié à la mission de l’état et au fonctionnement de son économie dans le cadre du système démocratique. Système qui, de nos jours, est en régression constante au Liban du fait que l’impôt échappe totalement au contrôle des contribuables. Certains payent d’autres pas et ceux qui payent ne reçoivent rien ou peu. Les inégalités se creusent et l’impôt devient un outil d’oppression au lieu d’être au service de la bonne gouvernance.

L’équité se trouve donc au cœur de la fiscalité. L’ignorer, c’est prendre le risque  de développer les injustices qui mènent inexorablement à l’inefficacité sur les deux plans économique et social. La privilégier par une augmentation constante des prélèvements obligatoires sans tenir compte du seuil de tolérance au niveau de l’investissement et de la croissance peut aboutir à un résultat inverse. La courbe de Laffer (du nom de l’économiste américain Arthur Laffer) montre bien qu’au-delà d’un certain seuil de prélèvement fiscal, plus la pression fiscale augmente, plus les recettes fiscales diminuent, notamment en raison de l’effet désincitatif sur l’offre de travail. Elle est résumée par la célèbre maxime «trop d’impôt tue l’impôt».

Entre, d’une part, la conception libérale et son égalité de valeur, qui estime que les impôts payés doivent correspondre strictement aux services reçus, et d’autre part la conception socialiste distributive et collectiviste qui décrit la récompense de l’effort et annihile l’esprit d’initiative, un juste milieu peut néanmoins être trouvé. Ça ne pourrait être le Keynésianisme vieillissant, obsolète et largement réfuté qui a échoué dans sa tentative de vouloir réguler efficacement l’économie. La solution ne peut donc venir que du consentement volontaire et libre à l’impôt que consacrerait un nouveau contrat social respectant les équilibres et les différences tout en assurant l’égalité des chances et la vie décente. Le paiement de l’impôt serait perçu comme une fatalité qu’il convient d’acquitter de plein gré sans discrimination et sous réserve que les recettes fiscales soient utilisées à bon escient. Un contrat basé sur une vision économique globale dirigée dans le sens de l’incitation au travail et non à l’assistanat, de l’investissement productif et non de l’épargne frileuse, de la compétitivité concurrentielle et non des monopoles privatifs et enfin du développement durable et équilibré et non des aménagements temporels.

Utopique diriez-vous ? Peut-être ! Mais pourquoi ne pas imaginer ensemble – ne serait-ce que pour les besoins de la comparaison – le Liban d’aujourd’hui sous forme d’un ensemble résidentiel reparti sur plusieurs blocs aux superficies inégales et habité par des copropriétaires aux moyens et situations qui différent.

Cet ensemble très prisé au départ mais dont personne ne désirait s’occuper est géré depuis des années par un comité de copropriétaires sans scrupules et aux pratiques douteuses qui a utilisé les maigres ressources communes pour réaliser peu de choses et conforter les intérêts de ses membres. Les propriétaires fortunés des grandes surfaces y trouvaient leur compte car leurs parts contributives au prorata le plus élevé n’augmentaient jamais. Tandis que les moins nantis s’arrangeaient pour obtenir les faveurs et la bienveillance du comité qui leur assurait protection et services minimums. Les réunions des assemblées s’espaçaient d’années en années et les mandats furent prorogés sans contrôle ni remise en question. Si bien que l’ensemble résidentiel tomba en désuétude et les dettes vis-à-vis des tiers (fournisseurs, organismes étatiques et municipalités) s’amoncelèrent. Les personnes encore aisées et capables d’aider menacèrent de quitter sous l’effet des saisies tandis que les plus démunis sans véritable choix incitèrent leurs enfants à s’y éloigner.  Nonobstant cet état d’effritement, une idée germa et consista à réunir les copropriétaires pour discuter du devenir commun, récupérer les prérogatives et changer le comité, avant de restructurer les dettes et d’en partager la charge selon les capacités de chacun. Le tout … dans le strict respect des règlements qui n’ont jamais été suivis.  Comme quoi, «le pire n’est jamais certain».

Karim Daher

 

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 En décidant, la semaine dernière, de geler l’application de sa décision – communiquée fin janvier via la Banque centrale (BDL) -, d’enjoindre  aux banques libanaises de geler les comptes dévolus aux héritiers du titulaire décédé jusqu’à la remise d’un quitus fiscal attestant de l’acquittement des droits de successions relatifs à ces comptes, le ministère des Finances a calmé, à défaut d’avoir éteint, le feu qu’il avait déclenché au sein du secteur financier, Association des Banques en tête.

Comme le rappelle cependant l’exemple de la  taxe forfaitaire pour les professionnels, entrée en vigueur depuis janvier, après deux reports successifs depuis 2015, un tel gel ne signifie pas abandon de la mesure contestée. Sans susciter à nouveau un débat sur la justice fiscale et l’opportunité de l’imposition des successions, il s’avère donc utile d’analyser à froid les motifs et effets de cette mesure, dont l’éventuelle application ultérieure, si ses dispositions devaient être maintenues en l’état , pourrait  entrainer des résultats contraires à ceux escomptés.

« Cheval de Troie »

Tout d’abord au niveau des motifs, force est de constater que le Ministère a très judicieusement contourné la fortification apparemment infranchissable du secret bancaire en utilisant l’argument de l’évasion fiscale, désormais assimilée au blanchiment d’argent par la loi n°44 du 24 novembre 2015 qui  permet notamment  à la Commission d’enquête spéciale de la BDL de lever le secret bancaire sur ce motif. Avec ce « cheval de Troie », le fisc a responsabilisé les dirigeants et le personnel bancaires à tous les échelons en leur imputant implicitement et à l’avance la charge de complicité, dans l’hypothèse où une infraction aux lois fiscales serait commise et leur culpabilité engagée par action, omission ou négligence.

Il convient ensuite de relever les contradictions qui existent dans et entre les textes légaux actuellement en vigueur, pour ce qui est des comptes joints et fiduciaires tout au moins. Car la réglementation dont l’application était requise par le fisc n’est pas nouvelle. En effet, le  décret-loi n°146 du 12 juin 1959 soumet aux droits de mutation à titre gratuit (droits de succession) tous les biens immobiliers et/ou mobiliers se trouvant au Liban et qui sont transmis invariablement par un résident ou un non-résident, libanais ou étranger; sous réserve des dispositions conventionnelles contraires. Par biens mobiliers, il faut notamment entendre: les montants en numéraires et divers titres et valeurs déposés auprès des banques ou gérés par les institutions financières.

Or dans la pratique, l’application des textes précités aux comptes joints et fiduciaires n’est pas si simple. En témoigne la contradiction flagrante entre l’article 6 de loi précitée sur les droits de succession, qui considère ces comptes comme faisant partie intégrante de l’actif successoral imposable et estime qu’ils sont détenus à parité égale par les déposants – ce qui revient à dire qu’en cas de décès, la procédure successorale est exigible sur la portion du compte revenant au défunt – ; et l’article 3 de la loi de 1961 sur les comptes joints bancaires, qui prévoit que le co-titulaire (survivant) du compte disposera en cas des décès et en toute liberté, de l’ensemble des dépôts en compte, sauf dispositions contractuelles contraires.

 

Risques de retraits massifs

D’un point de vue légal (mais non fiscal, car l’exemption doit être normalement explicite et définie par la loi), il est certes possible d’invoquer l’article 8 de la loi de 1961, qui considère que les dispositions de cette dernière annulent toutes autres dispositions de lois qui lui sont contraires. Ceci implique que le dépôt bancaire est sorti, par l’effet desdites dispositions, de l’actif successoral du défunt. Le même raisonnement peut s’appliquer par analogie aux comptes fiduciaires, étant donné que l’article 19 de la loi (N° 520 de 1996) qui les régit  considère comme nul tout texte qui contredirait ses dispositions. Tout en précisant, si besoin est, que l’actif fiduciaire est supposé être lui aussi sorti du patrimoine du constituant au profit des bénéficiaires, sous réserve de révocabilité ou de requalification en donation.

Enfin, s’agissant des effets potentiels d’une l’application de la mesure contestée, les craintes soulevées par l’association des Banques sur le fait qu’ elle n’entraine à terme un retrait massif des dépôts des non-résidents avec pour corollaire un creusement du déficit de la balance des paiements, ne semblent pas totalement  infondées. En effet, en l’absence actuelle de dispositions fiscales conventionnelles bilatérales traitant des cas de succession (excepté avec la France), de nombreuses situations de double imposition ou de première imposition avec les pays de résidence des déposants pourraient se poser en cas de décès; notamment avec les résidents des pays du golfe. Ce serait en somme un deuxième «coup de massue» pour les non-résidents après celui de la levée du secret bancaire en 2016 (Loi No 55). Comment pourraient-ils accepter cette imposition « territoriale » quand bien même leurs dépôts dans les pays dits «fiscalisés» à l’instar de la France ou de la Suisse en sont totalement exemptés. De plus, les répercutions que cette mesure pourrait entrainer au niveau de la stabilité juridique, par l’effet de redressements et d’évaluations intempestifs laissés à l’arbitraire et au bon vouloir d’agents surpuissants échappant à toute sanction disciplinaire, auront pour conséquence certaine une perte définitive de confiance dans la pérennité du système.

En définitive, si la volonté du fisc de remettre en cause une coutume contra legem stable de près de 60 ans et soumettre de facto les comptes bancaires aux droits de successions est compréhensible en termes de justice fiscale et de civisme, les mesures qui en découlent mériteraient d’être minutieusement étudiées au préalable, dans le cadre d’une vision économique et financière globale. Que le fisc ne s’y méprenne surtout pas, le contribuable n’est plus réfractaire aujourd’hui à l’idée de s’acquitter de son dû; c’est l’incertitude et les excès qui l’horripilent. Ainsi et dans l’attente que soit enfin tranché le débat sur le défaut d’égalité devant l’impôt de contribuables aux situations fiscales identiques, l’adoption d’une taxation forfaitaire par voie de retenue à la source – effectuée par les banques et indexée au besoin à un barème progressif qui tient compte du degré de parenté – serait un bon premier compromis. Léonard de Vinci ne disait-il pas : « Ne pas prévoir, c’est déjà gémir » ?

 

Karim Daher

 

 

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Rapport McKinsey, la dernière ruse de l’oligarchie ?

 

Le gouvernement a confié à McKinsey & Co, le fameux cabinet américain de conseil en management, la mission de l’aider à restructurer l’économie du pays. C’est facile, ça parait sérieux,  et c’est pour sauver le pays d’une faillite imminente causée par l’accumulation de 28 années de mauvaise gestion par les autres.

On aimerait donc célébrer ce nouvel « exploit », mais quelque chose nous dit qu’on assiste à la continuité d’un énorme gâchis. Celui d’une incapacité chronique du pouvoir politique libanais à assumer depuis au moins 28 ans sa mission de planification et de développement. Qu’est-ce qu’on peut bien faire avec une étude facturée à un 1,3 million de dollars ? Rien ! C’est d’ailleurs ça le contrat : gagner du temps pendant au moins six mois (la durée du contrat).

 

Double évitement

Car des études, il y en a des dizaines qui trainent dans les tiroirs, de l’étude « Une vision pour le Liban » présentée lors de de la conférence dite de « Paris II » (2002) au « Programme économique pour le Liban », discuté lors de « Paris III » (2007), en passant par les nombreux programmes de réformes sectorielles (sur le transport, la dette publique, l’électricité, l’enseignement public etc.) concoctés par le Conseil économique et social ou les partis politiques. Ou bien les nombreuses feuilles de route sectorielles sur la réhabilitation du transport en commun, la restructuration de l’EDL, l’audit de la dette publique, la réforme de l’école publique et de l’université… Pour aboutir, sans être exhaustif, au plan de reconstruction du Liban de 1993, intitulé « Horizon 2000 », qui, selon les projections du Conseil du développement et de la reconstruction, aurait dû permettre au pays de rembourser les emprunts contractés et réaliser des excédents à partir de 2000…

Mais cette fois, allons-nous entendre, c’est  diffèrent : Mc Kinsey c’est une classe au-dessus… C’est une icône du management stratégique, avec des outils enseignés dans toutes les écoles de gestion comme le modèle 7 s – pour la «  Structure », les « Systèmes », le « Style » (de management), le « Staff » le « Savoir-faire », les « Stratégies », tous interdépendants et articulés autour des « Shared values » (« valeurs communes »). C’est surtout un nom, l’archétype du capitalisme dans ses excès, ses succès et ses déboires (voir à ce sujet : The Firm, The Inside Story of McKinsey, Duff McDonald, Simon & Schuster, 2013), et c’est ce qui fait peur. Et tend à confirmer que le clivage entre le pouvoir et l’opposition n’est pas de nature économique et sociale…

Toujours est-il que l’important c’est l’exécution. Or, ici, de la vision à l’action, il y a un aveu d’impuissance, au début et à la fin. Commençons par la fin : l’exécution d’un plan de restructuration de l’économie s’est toujours heurtée au Liban à la nécessité de protéger un système de démocratie clientéliste. Système qui requiert du pouvoir politique qu’il traite l’État comme la vache à lait de tous les détenteurs d’une rente financière, politique ou de situation. Alors d’un côté on augmente les impôts pour financer l’accroissement de la masse salariale publique ; et de l’autre on recourt à des subterfuges pour court-circuiter les méandres d’une bureaucratie corrompue, qui deviennent à leur tour de nouvelles bureaucraties aussi corrompues. En fin de compte, on demande de l’aide extérieure pour renflouer les caisses…

Quant à la vision, elle se heurte à l’impossibilité de justifier dans le temps le compromis originel entre le pouvoir des armes en dehors de l’État et celui de l’argent découlant du pillage planifié de l’État, entre le monopole de la violence légitime – critère d’un État selon Max Weber -, et celui de la violence tout court qui est le propre d’un État « failli » ou « fragile »  – le Liban occupe ainsi la 43e place (par ordre de fragilité décroissante) parmi 170 États dans l’édition 2017 de l’Indice des États fragiles du think tank américain Fund for Peace.

Anti-modèle

Pour cela on sous-traite la vision économique. Or celle-ci ne peut faire l’économie d’une véritable identité politique, faite d’un récit partagé, de valeurs communes et de vraies perspectives d’avenir. Et c’est à l’État qu’il revient de formuler cette vision. Mais l’on essaie de déguiser ce double évitement par un discours ronflant qui, sous couvert d’agitation permanente, permet au pouvoir politique de ne rien faire et de se partager les ressources en toute tranquillité.

Car derrière la façade démocratique se cache en réalité un régime oligarchique, au service de quelques intérêts minoritaires, qui protège ses privilèges derrière une muraille confessionnelle. Cette oligarchie ou cette ploutocratie n’est élue par personne, n’est responsable devant personne mais contrôle les banques, détient la dette publique, privatise les rivages et les montagnes, possède la galaxie médiatique, accapare les ressources publiques et confisque la parole du peuple à travers les vieilles structures des partis politiques calcifiés. Elle peut aussi ne rien posséder, mais tout contrôler tirer les ficelles dans l’ombre, car elle a le privilège de conserver ses armes.

Dans cet anti-modèle, la seule valeur est l’argent, le seul moyen de se faire entendre est de posséder une arme et le seul moyen d’exister est de partir. L’État n’est plus qu’un fonds d’investissement qui vend de la dette publique, et le ministre des Finances un courtier d’obligations publiques stériles.

On espérait une rupture, on a eu droit à une continuité. À la continuité de l’immobilisme. On applique à la lettre la devise : « il n’y a pas de problème qu’une absence de solution ne finisse par régler ». Sauf qu’en privatisant la vision économique, l’idée même de l’État disparait, dans un temps où partout dans le monde on réclame son retour. Une restructuration économique est avant tout un choix politique, transparent, partagé, compris et adhéré par tous. Elle adresse en premier lieu la question de savoir comment valoriser la dignité humaine. Et ce n’est pas McKinsey qui est le mieux placé pour le faire…